II SAB/Sz 137/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Stowarzyszenie A wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Spółki A, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą Stowarzyszenie wystąpiło pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, że złożyło drogą elektroniczną, wniosek o udostępnienie pełnego raportu z kontroli, przeprowadzonej w 2016 r. w Spółka A, na zlecenie rady nadzorczej. Spółka w odpowiedzi na skargę poinformowała, że treść żądanego raportu została udostępniona na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej. Stowarzyszenie wskazało, że pod adresem, do którego odsyła Spółka znajduje się raport z kontroli, ale nie jest to pełen raport z przeprowadzonej kontroli, o którego udostępnienie wnosiło. W dokumencie udostępnionym w BIP nie ujawniono przede wszystkim tożsamości pracowników Spółki (dokonano ich anonimizacji). W ocenie skarżącego Stowarzyszenia Spółka, odsyłając wnioskodawcę do Biuletynu Informacji Publicznej nie zwolniła się z obowiązku udostępnienia informacji na wniosek, ponieważ we wspomnianym Biuletynie imiona i nazwiska pracowników Spółki zostały usunięte, a tym samym nie znajdowała się w nim żądana przez wnioskodawcę informacja – pełen raport. W ocenie skarżącego, istotną kwestią, którą należy poruszyć w niniejszej sprawie jest fakt, iż w przedstawionym w BIP raporcie nazwiska pracowników zostały usunięte bez rozważenia, czy dana osoba pełni funkcję publiczną, czy też nie, w związku z tym dokonane ograniczenie prawa do informacji jest zbyt daleko idące. Wśród usuniętych imion i nazwisk znalazło się m.in. nazwisko Prezesa Spółki A, który nie może zasłaniać się ochroną prywatności, ponieważ pełni funkcję publiczną. Można zatem stwierdzić, że nie było tu merytorycznych podstaw do usuwania z raportu informacji, które umożliwiają zidentyfikowanie pracownika Spółki. Ponadto, w niniejszym stanie faktycznym Spółka powinna przedstawić swoje stanowisko w formie odpowiedzi na złożony wniosek lub ewentualnie sporządzić odpowiedź w formie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. Podnosząc powyższe argumenty Stowarzyszenie wniosło o: 1) uznanie, że Spółka A pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i zobowiązanie Spółki do dokonania czynności w zakresie udostepnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Spółce grzywny w wysokości [...] zł. Spółka A, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie wywodząc, że udzieliła odpowiedzi na żądanie skarżącego Stowarzyszenia pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. Spółka podkreśliła, że skarżącym jest podmiot profesjonalnie zajmujący się uzyskiwaniem informacji publicznej - jest to jeden z jego głównych obszarów działalności jako stowarzyszenia, szeroko reklamowany i promowany w mediach, w tym na internetowych portalach społecznościowych oraz witrynie internetowej samego Stowarzyszenia. Od takiego podmiotu, zdaniem Spółki, należałoby oczekiwać szczególnej staranności i precyzji przy przygotowaniu wniosku i prowadzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej. Tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym to skarżącemu Stowarzyszeniu można zarzucić nierzetelność - po otrzymaniu wnioskowanej informacji publicznej nie zgłaszało żadnych zastrzeżeń odnośnie jej zakresu, nie domagało się żadnego uzupełnienia. Jakiekolwiek zarzuty odnośnie otrzymanej informacji publicznej skarżące Stowarzyszenie podniosło dopiero w skardze na bezczynność, przez co de facto uniemożliwiło spółce merytoryczne odniesienie się do nich i ewentualną reakcję - czy to w formie uzupełnienia pierwotnie udzielonej odpowiedzi, czy też wydania decyzji odmownej. Spółka podniosła także, że jak wynika z treści skargi na bezczynność - wnioskodawcy zależało przede wszystkim na uzyskaniu informacji o danych osobowych osób wskazanych w raporcie. Intencja taka nie wynika jednak z treści wniosku, zwłaszcza że kwestia udostępnienia zawartych w raporcie danych osobowych musiałaby stanowić przedmiot odrębnej oceny dokonanej przez Spółkę. Tzw. anonimizacja danych jest powszechnie stosowaną praktyką, a jej zastosowanie w odniesieniu do treści raportu wskazanego we wniosku nie pozbawia tego raportu waloru zupełności lub kompletności. Natomiast z uwagi na to, iż udostępnianie danych osobowych, jako informacji objętych ustawową ochroną, podlega szczególnej regulacji, wniosek o ich udostępnienie powinien być jednoznaczny i jasny. Wniosek skarżącego nie zawierał żądania udostępnienia danych osobowych. Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd Spółki, iż celem działania skarżącego Stowarzyszenia było nie tyle uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych, co wszczęcie postępowania skargowego. Odnosząc się natomiast do kwestii zarzucanej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, Spółka wskazała, że ten zarzut jest w rozpatrywanym stanie faktycznym pozbawiony podstaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że samo naruszenie przepisów ustawy, nawet jeżeli wystąpi, nie świadczy o rażącym charakterze owego naruszenia. Przesłankami rażącego naruszenia, zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie są w szczególności: niepodejmowanie przez podmiot zobowiązany żadnych czynności względem złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, długi okres czasu pozostawania podmiotu zobowiązanego w bezczynności (konkretne wyroki wskazują 9-17 miesięcy). W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia przepisów - odpowiedź na wniosek została bowiem przesłana do wnioskodawcy w ustawowym terminie, a sam fakt, że nie była zgodna z jego oczekiwaniami - sprecyzowanymi dopiero na etapie skargi na bezczynność nie może przesądzać o tym, że Sp. A działał z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r. poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę według powyższego kryterium należało uznać, że skarga jest niezasadna, a podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Spółki A, polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu Stowarzyszeniu pełnego raportu z kontroli przeprowadzonej na wniosek rady nadzorczej. W ocenie skarżącego, Spółka odsyłając wnioskodawcę do Biuletynu Informacji Publicznej nie wywiązała się z obowiązku udzielenia żądanej informacji, bowiem zamieszczony na stronie internetowej raport został zanonimizowany i nie zawierał danych pracowników Spółki. Dokonując oceny tak postawionych zarzutów w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – j.t. ze zm.), dalej u.d.i.p., które regulują tryb i zasady udzielania informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) Na podstawie art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Art. 5 u.i.d.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie oznacza zatem tego, że informacja taka nie posiada waloru informacji publicznej, ale że dostęp do tej informacji jest ograniczony, z uwagi na istnienie regulacji szczególnych, między innymi tych, które nakazują ochronę danych osobowych. W przypadku, gdy wniosek obejmuje udzielenie informacji obejmujących dane osobowe, odmowa udzielenia powinna przybrać postać decyzji. Postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji uzależnione jest zatem od treści wniosku, a także od tego, czy żądane informacje są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. W takim bowiem przypadku wystarczającym będzie wskazanie adresu strony, pod którym się one znajdują. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż Spółka A jako spółka, której jedynym udziałowcem jest Gmina Miasto S., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że raport z kontroli przeprowadzonej w Spółce, na zlecenie rady nadzorczej, stanowi informację publiczną. Osią sporu pozostaje natomiast, czy Spółka, w związku z treścią złożonego przez Stowarzyszenie wniosku, wywiązała się z nałożonego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązku. Kluczowym elementem oceny zasadności skargi jest zatem analiza złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący domagał się udostępnienia pełnego raportu z kontroli przeprowadzonej w Spółce w 2016 r., o którym mowa w tekście http://www.24kurier.pl/aktualnosci/wiadomosci /radni-o-zwik-gdzie-nazwiska-hotele-restauracje/. Spółka była więc związana treścią wniosku, z którego wynikało, że skarżący domaga się "pełnej treści" raportu. Odpowiedź na tak złożony wniosek została skarżącemu udzielona poprzez wskazanie, że raport został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. W ocenie sądu Spółka wywiązała się z obowiązku udzielenia informacji, bowiem – jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, skarżące Stowarzyszenie nie wyartykułowało we wniosku żądania udostępnienia raportu zawierającego dane osobowe pracowników, o których mowa w raporcie. Należy się zgodzić z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę poglądem, iż wniosek o udzielenie informacji powinien w sposób precyzyjny określać przedmiot żądania. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie Spółka zasadnie zinterpretowała żądanie w ten sposób, iż skarżące Stowarzyszenie domaga się udostępnienia pełnej merytorycznej treści raportu, żądanie to nie odnosi się natomiast do danych osobowych, które w raporcie zostały zanonimizowane. Skoro zatem skarżącemu zależało na ujawnieniu tych danych, to powinno wprost wyartykułować żądanie w złożonym wniosku, czego nie uczyniło, bądź – jak słusznie podniosła Spółka zwrócić się z kolejnym żądaniem. W sytuacji natomiast, gdy wniosek został sformułowany w taki sposób, że jego interpretacja budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do wywodzenia, że podmiot zobowiązany nie wywiązał się z nałożonego ustawą obowiązku zwłaszcza, że informacja dotycząca merytorycznej treści raportu została udzielona poprzez odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej. W ocenie sądu brak jest podstaw do tego, aby wywodzić, że Spółka miała w tej sytuacji obowiązek dokonania takiej interpretacji złożonego wniosku, jak życzyłby sobie tego skarżący. Opisany wyżej tryb postępowania w przedmiocie udostępnienia danych osobowych mógłby mieć, zdaniem sądu, zastosowanie w sytuacji, gdyby z treści wniosku wynikało wprost, że skarżący domaga się udostępnienia danych osób, które zostały usunięte z raportu na skutek anonimizacji. Dopiero wówczas, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, byłby zobligowany do zbadania, czy w odniesieniu do konkretnych osób, zachodzą przesłanki do udostępnienia danych oraz do udzielenia, bądź odmowy udzielenia informacji w tym zakresie, w formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Tym samym należało uznać, że Spółka, udzielając informacji poprzez odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej, na której umieszczono pełną merytoryczną, jakkolwiek zanonimizowaną treść raportu, wywiązała się z obowiązku nałożonego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej – nie pozostawała zatem w bezczynności. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.