II SAB/Sz 138/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. B. K. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez umożliwienie mu wglądu do zbioru dokumentów formalno-prawnych wraz z dokumentacją techniczną wynikających z decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Ponadto wniósł o wydanie kserokopii ww. dokumentów bądź sporządzenie ich fotokopii. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta w piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. poinformował B. K., iż może się zapoznać z wnioskowaną informacją dotyczącą przedmiotowej inwestycji w zakresie projektu zagospodarowania terenu będącego elementem zatwierdzonego projektu budowlanego. Uwzględniając powyższe, dnia 27 lutego 2020 r. wnioskodawcy udostępniono w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej projekt zagospodarowania terenu po uprzedniej anonimizacji. Dodatkowo, w następstwie złożonego wniosku, wydano B. K. kopie wnioskowanych dokumentów w postaci wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 7 kwietnia 2009 r., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele i budowlane, zawiadomienie Starosty o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r. Pismem z dnia 23 listopada 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 lutego 2021 r., B. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 24 lutego 2020 r. Starosta zawiadomił wnioskującego o możliwości zapoznania się jedynie z przygotowanym i znajdującym się w dokumentacji technicznej projektem zagospodarowania terenu wyznaczając jednocześnie termin do wglądu wynoszący 7 dni od dnia otrzymania pisma. W dniu 27 lutego 2020 r. B. K. dokonał wglądu do ww. projektu zagospodarowania terenu. W pozostałym zakresie Starosta nie wydal żadnej decyzji administracyjnej odmawiającej wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej obejmującej wgląd do wnioskowanej dokumentacji technicznej oraz dokumentacji formalnoprawnej akt administracyjnych pozwolenia na budowę z dnia 7 kwietnia 2009 r., co stanowi, zdaniem skarżącego, rażące naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z treści wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wynika, że B. K. żąda wglądu do całości akt sprawy nr [...], a nie do poszczególnych dokumentów urzędowych. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W skład akt postępowania administracyjnego wchodzić mogą zarówno dokumenty urzędowe stanowiące informacje publiczne jak i dokumenty wewnętrzne, które nie posiadają waloru informacji publicznej. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się ona odnosić do sfery faktów. Oznacza to, że o zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu przedmiotowej ustawy decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji oraz jej treść. Organ wyjaśnił, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. Zatem, nie każda w ramach wykonywanych kompetencji działalność podmiotu zobowiązanego jest informacją publiczną oraz nie każdy wytworzony przez niego dokument podlega ujawnieniu. Rozpatrując niniejszy wniosek, organ podzielił pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2662/12, iż w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, wskazuje prawo wglądu jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru. Nie ma zatem podstaw do udzielenia w trybie informacji publicznej całości akt sprawy osobie niebędącej stroną postępowania. Zatem nie wszystkie akta zgromadzone w postępowaniu mogą być udostępniane i będą podlegały przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej, organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 przewiduje co prawda możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to jednak decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. II SA 3301/2002, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Jeżeli więc informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to w tej sytuacji, organ nie ma podstawy do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź dotyczy takiej informacji w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. Na marginesie organ wskazał, iż przedmiotowe żądanie z dnia 12 lutego 2020 r. stanowi kolejny, obejmujący wiele dokumentów, wniosek złożony przez skarżącego. W związku z powyższym, stanowisko organu z zakresu stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej było już przedmiotem prowadzonego pod sygnaturą [...] przez Prokuraturę Rejonową w K. postępowania z zawiadomienia B. K. z dnia 16 marca 2018 r. w przedmiocie naruszenia ww. przepisów przez Starostę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Kwestia, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji, złożonego w niniejszej sprawie, był podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", nie była sporna. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot władzy publicznej. W ocenie Sądu, za niesporne należało również uznać, że żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej, obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodne z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Z kolei dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy – art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie wskazać należy, że art. 3 ust. 2 u.d.i.p. określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12). Istotę sporu stanowiła w niniejszej sprawie kwestia czy organ podjął wymagane prawem działanie, czy też pozostawał w chwili złożenia skargi, względnie czy nadal pozostaje w bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 12 lutego 2020 r. B. K. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej, poprzez umożliwienie mu wglądu do zbioru dokumentów formalno-prawnych wraz z dokumentacją techniczną wynikających z decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Ponadto wniósł o wydanie kserokopii ww. dokumentów bądź sporządzenie ich fotokopii. Pismem z dnia 24 lutego 2020 r. organ poinformował skarżącego, iż może się zapoznać z wnioskowaną informacją dotyczącą przedmiotowej inwestycji w zakresie projektu zagospodarowania terenu po jego uprzedniej anonimizacji, co też skarżący uczynił. Dodatkowo wydano skarżącemu kopie dokumentów w postaci wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawiadomienie Starosty o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, mając jednocześnie na względzie wyjaśnienia B. K. zawarte w piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2021 r., iż nie domagał się on wglądu do całości akt administracyjnych, a wyłącznie do dokumentów formalno-prawnych wraz z dokumentacją techniczną, które stanowiły podstawę wydania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r., stwierdzić należy, że organ - w ustawowym terminie 14 dni – udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Podkreślić jednocześnie należy, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15), wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie, niedokładnie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien w sposób precyzyjny określać zakres żądanych informacji także dlatego, że nie jest rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poszukiwanie takiej interpretacji zakresu przedmiotowego wniosku, która miałaby odpowiadać niewyartykułowanej w treści wniosku intencji wnioskodawcy. Określenie zatem we wniosku skarżącego, że żąda on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów formalno-prawnych wraz z dokumentacją techniczną wynikających z decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. uprawniało organ do udostępnienia skarżącemu kopii: projektu zagospodarowania terenu po uprzedniej jego anonimizacji, wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele i budowlane, zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Jeżeli intencją skarżącego było określenie zakresu żądania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w odmienny sposób, tj. poprzez umożliwienie mu wglądu do innych niż ww. dokumenty, to winien był precyzyjnie wskazać udostępnienia jakich konkretnie dokumentów żąda. Brak precyzyjnego określenia żądanych do udostępnienia informacji uniemożliwia ich właściwe zidentyfikowanie przez organ, a co za tym idzie - uniemożliwia ich udostępnienie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2016 r., II SAB/Kr 99/16). Wobec powyższego nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec złożonego przez skarżącego wniosku. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.