II SAB/Sz 141/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi U. T. na przewlekłość postępowania Burmistrza Wolina w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza, że Burmistrz Wolina dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej U. T. o ustalenie warunków zabudowy, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Burmistrza Wolina na rzecz skarżącej U. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, dalej jako "skarżąca", wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta, dalej również jako "organ", w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i braku podjęcia działań zmierzających do niezwłocznego załatwienia sprawy i wydania decyzji. Dalej skarżąca podniosła, że organ naruszył art. 35 § 2 i 3 k.p.a., popadając w nieuzasadnioną zwłokę, nie wydając decyzji przez okres przeszło jednego roku. Wskazała, że organ, zamiast załatwić jej wniosek, po upływie ponad roku opieszałego prowadzenia postępowania wystosował do niej wezwanie do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto skarżąca wskazała, że na skutek naruszenia art. 6 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, organ doprowadził do utraty zaufania do organów administracji publicznej. Skarżąca domagała się zobowiązania Burmistrza Miasta do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenia, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 22 maja 2024 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do 70 m2, zlokalizowanego na działce inwestycyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta W., gmina W., powiat [...] województwo [...] Do wniosku załączyła wymagane dokumenty. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania zainicjowanego jej wnioskiem i podniosła, że nie było podstaw do żądania od niej przedłożenia decyzji w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. W jej ocenie organ błędnie wskazał podstawę zawieszenia postępowania i wadliwie pouczył ją o braku możliwości zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skarżąca podkreśliła, że nie jest ani właścicielką działki, ani inwestorem wykonywanych na tej działce robót budowlanych. Nie mogła zatem skutecznie ubiegać się o wydanie decyzji legalizacyjnej. Wskazała również, że ma prawo żądać ustalenia warunków zabudowy, ponieważ o wydanie takiej decyzji może wystąpić dowolna osoba, a decyzja nie rodzi prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skarżąca zakwestionowała także zasadność wezwania jej do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia, przedstawiając obszerną argumentację na poparcie tezy, iż decyzja ta nie jest wymagana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. o przewlekłości mówimy wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wówczas stronie przysługuje prawo d wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, z którego to prawa skarżąca w niniejszej sprawie skorzystała, wnosząc - przed wystąpieniem ze skargą, ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. W art. 35 k.p.a. ustawodawca przewidział w jakich terminach powinny być załatwiane sprawy o niewielkim stopniu skomplikowania (§ 2), a jakie terminy obowiązują organ, gdy załatwienie sprawy wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (§ 3). Niezależnie od obowiązku dochowania terminów załatwienia sprawy organ ma obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby kolejne czynności dowodowe wykonywane były sprawnie i bez zbędnej zwłoki. O przewlekłości świadczy brak koncentracji kolejnych czynności prowadzonych przez organ, opieszałość w gromadzeniu materiału dowodowego, podejmowanie czynności, które nie są niezbędne dla prawidłowego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania przedłożonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wskazuje na to, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej należała do spraw o większym stopniu skomplikowania i wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego. Niewątpliwie miało to związek z położeniem działki inwestycyjnej na terenie obszaru Natura 2000 i wymagało od organu ustalenia, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Temu służyły kolejne podejmowane przez organ czynności. Należy przy tym zauważyć, że czynności te były podejmowane bez zbędnej zwłoki. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek 22 maja 2024 r., a już 27 maja 2024 r. organ wezwał ją do uzupełnienia wniosku, które nastąpiło 4 czerwca 2024 r. Następnie 21 czerwca 2024 r. rozesłano projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, między innymi do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ), który 2 lipca 2024 r. wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Dalej z akt postępowania wynika, że skarżąca – w dniu 5 lipca 2024 r., cofnęła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, po czym - pismem z 17 lipca 2024 r. oświadczyła, że cofa oświadczenie o cofnięciu wniosku i domaga się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Organ, w dniu 17 lipca 2024 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do dnia 31 grudnia 2024 r. W postanowieniu tym, Burmistrz Miasta uznał jednocześnie, że planowane zamierzenie inwestycyjne może potencjalnie oddziaływać na środowisko i w związku z tym nałożył na skarżącą szereg obowiązków z tym związanych. Jednocześnie, w związku ze stwierdzeniem w trakcie oględzin działki przez urbanistę, że na terenie objętym wnioskiem toczą się roboty budowlane, organ zobowiązał skarżącą do przedłożenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), "w sprawie legalizacji obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia do dnia 31 grudnia 2024 r." Postanowienie to zostało skarżącej doręczone 26 lipca 2024 r. W dniu 16 sierpnia 2024 r., RDOŚ wydał postanowienie stwierdzające brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w dniu 4 listopada 2024 r. skarżąca przedłożyła kopię wniosku o legalizację samowoli budowlanej na działce [...], podpisanego przez I. T. i wniosła o jak najszybsze wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Skarżąca wskazała, iż wniosek został podpisany przez I. T., gdyż "o legalizację może występować tylko właściciel gruntu, w związku z tym na wniosku o legalizację widnieje właściciel". Nie wyjaśniła jednak, czy domaga się ustalenia warunków zabudowy w jego imieniu oraz, czy jej żądanie ma związek z postępowaniem legalizacyjnym. Następnie skarżąca, kolejnymi pismami, składanymi 29 grudnia, 2024 r., 14 lutego, 28 lutego, 28 marca 2025 r. zwracała się bądź o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, bądź o przedłużenie terminu do przedłożenia postanowienia PINB. Skarżąca przy piśmie z 14 lutego 2025 r. przedłożyła organowi kopię postanowienia PINB z 6 lutego 2025 r. o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez I. T., informujące go o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Organ, pismem z 28 kwietnia 2025 r. poinformował skarżącą, że postępowanie pozostaje zawieszone i brak jest podstaw do jego podjęcia. W odpowiedzi na wniosek skarżącej z 30 kwietnia 2024 r. organ poinformował skarżącą, że wyraża zgodę na przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentu wydanego przez PINB do dnia 31 maja 2025 r. Jednocześnie wskazał, że postępowanie w dalszym ciągu pozostaje zawieszone. Skarżąca, w kolejnym piśmie, datowanym na dzień 30 maja 2025 r. zwróciła się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania, załączając jednocześnie postanowienie PINB z 14 kwietnia 2025 r., nakładające na inwestora – I. T., obowiązek przedłożenia dokumentów w toku postępowania legalizacyjnego, między innymi zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. W związku z powyższym organ, postanowieniem z 3 czerwca 2025 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne, a następnie, pismem z tej samej daty wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie kopii ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w terminie do 30 sierpnia 2025 r. Skarżąca, w związku z wezwaniem do uzupełnienia wniosku, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 26 czerwca 2025 r. wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., a następnie wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując oceny zasadności skargi należy przyznać skarżącej rację, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy następuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, w której doszło do samowoli budowlanej i inwestor został, tak jak w niniejszej sprawie, wezwany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 48b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Co do zasady zatem wydanie decyzji w odniesieniu do nieruchomości, na której rozpoczęto roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia nie jest możliwe, chyba, że został złożony wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego i w toku tego postępowania inwestor został zobowiązany do przedłożenia takiej decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i postępowanie w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem toczyło się sprawnie do momentu jego zawieszenia. W tym okresie nie można uznać, że organ dopuścił się przewlekłości. Czynności były podejmowane sprawnie i szybko. Organ, w związku ze stwierdzeniem, że na terenie działki zostały rozpoczęte roboty budowlane, postępowanie zawiesił, nie ustalając jednak, kto jest inwestorem tych robót i czy jest nim wnioskodawczyni w niniejszej sprawie. Ma to istotne znaczenie, zważywszy na okoliczność, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek, podobnie jak postępowanie legalizacyjne. W tym ostatnim wypadku z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy winien wystąpić inwestor, na którego zostały nałożony obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie została wyjaśniona i obowiązek przedłożenia postanowienia PINB zobowiązującego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy został nałożony na skarżącą. Na marginesie należy zauważyć, że obowiązek ten został sformułowany wadliwie, bowiem zobowiązano skarżącą do przedłożenia "decyzji PINB w sprawie legalizacji", co mogłoby sugerować, że organ żąda od skarżącej decyzji o zakończeniu postępowania legalizacyjnego, a nie postanowienia, w którym nałożono na skarżącą obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie, kto powinien być adresatem obowiązku ma istotne znaczenie, bowiem w sytuacji, gdy – jak podnosi skarżąca w skardze, nie jest ona inwestorem ujawnionych na działce robót budowlanych i nie jest adresatką obowiązków nakładanych w postępowaniu legalizacyjnym, bowiem nie inicjowała wszczęcia takiego postępowania, organ powinien rozważyć, czy istnieje podstawa do dalszego prowadzenia postępowania z jej wniosku, czy ewentualnie zachodzą podstawy do zawieszenia tego postępowania, do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu legalizacyjnym, zainicjowanym przez I. T.. W świetle przedkładanych przez skarżącą dokumentów, z których niezbicie wynika, że inwestorem robót budowalnych jest I. T., a nie skarżąca i to na niego został nałożony obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, nie było podstaw do nakładania na skarżącą obowiązku przedłożenia postanowienia PINB, bowiem skarżąca nie jest stroną postępowania legalizacyjnego. Z chwilą ujawnienia tej okoliczności organ powinien był zatem podjąć postępowanie i – w zależności od poczynionych ustaleń zdecydować o jego dalszym toku. Tymczasem organ, pomimo powzięcia, w dniu 4 listopada 2024 r., informacji, iż inwestorem robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jest I. T.., postępowania nie podjął. Organ, kolejnymi pismami, utrzymywał skarżącą w przekonaniu, że postępowanie pozostaje zawieszone, podczas gdy z postanowienia o zawieszeniu (zawierającego wadliwe pouczenie, iż na postanowienie zażalenie nie przysługuje), wynika wprost, że postępowanie zostało zawieszone do określonego dnia – 31 grudnia 2024 r. Oznacza to, że po tej dacie postępowanie toczyło się w dalszym ciągu bez konieczności wydawania przez organ postanowienia o jego podjęciu. W dacie wniesienia skargi organ w dalszym ciągu nie dostrzegł i nie wyjaśnił, czy wniosek skarżącej dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla niej jako potencjalnej inwestorki, czy jest to wniosek złożony w trybie legalizacji obiektu, którego budowę rozpoczęto przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym dokonaniem zgłoszenia, a jeżeli tak, to czy skarżąca jest pełnomocnikiem inwestora i składa wniosek w jego imieniu. Co prawda skarżąca w ponagleniu i skardze wywodzi, że złożyła wniosek w imieniu własnym i nie jest inwestorką robót budowlanych, których dotyczy postępowanie legalizacyjne, jednak przeczą temu podejmowane przez nią w toku postępowania czynności, w szczególności wielokrotne zwracanie się do organu o przedłużenie terminu do przedłożenia postanowienia PINB i składanie do organu dokumentów potwierdzających, iż wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego został złożony, a w końcu również wymaganego przez organ postanowienia PINB. Wyjaśnienie powyższych okoliczności, czego organ nie uczynił, ma o tyle istotne znaczenie, że adresatem decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej w trybie postępowania legalizacyjnego, jak już wyżej wspomniano, powinien być inwestor, na którego nałożono obowiązek uzyskania takiej decyzji. W rozpatrywanej sprawie inwestor z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie wystąpił. Z wnioskiem wystąpiła skarżąca, co do której organ nie ustalił, czy domaga się wydania decyzji we własnym imieniu, czy też w imieniu inwestora, a jeżeli tak, to czy dysponuje pełnomocnictwem do działania w jego imieniu. Odnosząc się do argumentacji skargi należy wyjaśnić, że stosownie do art. 64a ust. 1 u.p.z.p., stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jest wnioskodawca. W badanej sprawie wnioskodawcą była skarżąca, która jednocześnie podejmowała działania zmierzające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w trybie legalizacyjnym i nie kwestionowała przed wniesieniem ponaglenia tego, iż decyzja ta ma dotyczyć rozpoczętej budowy. W odniesieniu do argumentów, z których wynika, że skarżąca domaga się wydania decyzji we własnym imieniu i zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. ma do tego prawo, wskazać trzeba, iż wszczęcie postępowania legalizacyjnego nie wyklucza możliwości wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy przez inny podmiot, jednak wynik tego postępowania niewątpliwie ma wpływ na możliwość wydania i kształt decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta bowiem określa co i na jakich warunkach może na określonym terenie zostać wybudowane, przy uwzględnieniu istniejącego sposobu zagospodarowania. Co istotne nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w wypadku, gdy inny wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (a budowy takiego obiektu dotyczy wniosek skarżącej). W takim wypadku wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wygasają, o czym stanowi art. 65 ust. 1 pkt 1b u.p.z.p. i oznacza to, że w takim wypadku nie można również skutecznie ubiegać się o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że skuteczne zalegalizowanie budowy wykonywanej bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia wywołuje ten sam skutek. Budowa staje się legalna, a to oznacza, że nie można wydać kolejnych warunków zabudowy dla tego samego terenu. W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie ma zatem niewątpliwe ustalenie, czy skarżąca domaga się ustalenia warunków zabudowy we własnym imieniu, a jeżeli tak, to jaki wpływ na rozpatrzenie tego wniosku ma toczące się postępowanie legalizacyjne, czy też występuje w imieniu inwestora, którego zobowiązano do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Takich ustaleń organ nie poczynił, co oznacza, że od dnia 31 grudnia 2024 r. postępowanie prowadzone było przewlekle. Ocena ta jest uzasadniona zważywszy na okoliczność, iż z tą datą ustało zawieszenie postępowania, a obowiązkiem organu było dokonanie oceny przedkładanych przez skarżącą dokumentów i podjęcie stosownych czynności zmierzających do rozpoznania jej wniosku. Z powyższych względów Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość ta nie miała jednak charakteru rażącego i dużej mierze została spowodowana działaniami samej skarżącej, która do dnia wniesienia ponaglenia podejmowała działania sugerujące, że domaga się ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym. Z tego względu, brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł. W związku z koniecznością poczynienia przez organ prawidłowych ustaleń w zakresie stron postępowania i sformułowanego żądania Sąd nie oceniał zasadności wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku. Sąd nie zakreślił również terminu załatwienia sprawy, bowiem dalszy tok postępowania będzie zależał od poczynionych przez organ ustaleń. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.