II SAB/Sz 142/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora Zakładu w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. M. O. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] ze skargą na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W treści skargi M. O. wyjaśnił, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej złożył do organu w dniu [...]r., wraz ze wszystkimi dokumentami przewidzianymi w przepisach ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej oraz z dopełnieniem wymogów wynikających z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Dyrektor Zakładu Karnego , jak twierdzi skarżący, nie wydał mu decyzji tylko wystosował pismo, w którym poinformował skarżącego, że wniosek ze względu na brak środków finansowych rozpatrzony zostanie do dnia [...]r. Według oceny M. O. postępowanie organu nie jest zgodne z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa nie jest skomplikowana i powinna być zakończona w przewidzianym ustawowo terminie wydaniem stosownej decyzji. Wnioski pozostałych funkcjonariuszy, złożone do [...]r., zostały rozpatrzone w terminie do 30 dni od momentu ich złożenia i kończyły się wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, i przez to skarżący "czuje się" nierówno traktowany. Do skargi M. O. dołączył kopię pisma z dnia [...]r., będącego zażaleniem na niezałatwienie wniosku funkcjonariusza o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu w terminie określonym w art. 35 Kpa, kierowanego do organu wyższego stopnia nad rozpoznającym sprawę, tj. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. Skarżący dołączył również pismo z dnia [...]r., będące odpowiedzią organu wyższego stopnia wobec zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie. Dyrektor Zakładu Karnego udzielając odpowiedzi na skargę M. O. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko organu I instancji o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza miało bezpośredni związek z art. 46 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Przepis ten nakłada na organ obowiązek zachowania dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a", ustawa ta normuje postępowanie sądowe i konkretyzuje, że właściwość sądów administracyjnych, obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej oraz kontrolę w winnych sprawach, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. uregulowany został przedmiot postępowania przed sądami administracyjnymi. Obejmuje on w szczególności indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia) wydane w postępowaniu jurysdykcyjnym, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a także akty nadzoru na działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. Ustawa P.p.s.a przewiduje możliwość złożenia skargi w celu skontrolowania ewentualnej bezczynność organów administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4a, tj. gdy organ winien wydać decyzję, postanowienie lub inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Powołane wyżej ukształtowanie zakresu właściwości rzeczowej powoduje, że dokonując wykładni przepisów, sądy powinny przede wszystkim ustalić, czy określony przedmiot nie jest wyłączony spod kognicji sądów administracyjnych, a dopiero później, czy ma swoją podstawę w ustawie – P.p.s.a. (B. Dauter. Metodyka pracy sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Warszawa 2011, s. 42 – 43). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości. Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce między innymi wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. W przedmiotowej sprawie M. O. wskazał na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Źródłem przepisów regulujących problematykę przyznania przedmiotowej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest obowiązująca obecnie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), w której wprowadzony został Rozdział 20, określający zasady rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Z przepisów tych wynika, iż nie wszystkie sprawy podlegają załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego i kontroli sądu administracyjnego. Część sporów – mimo, że także dotyczą stosunku służbowego - poddane zostały rozpatrzeniu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, a niektóre ze spraw służbowych w ogóle zostały wyłączone z możliwości ich zaskarżania w jakimkolwiek trybie. Sprawa wszczęta wnioskiem M. O. dotyczy stosunku służbowego, ale nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu powołanego art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a., na bezczynność organu administracji. W art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej określone jest, że przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu sprawy takie rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej). Ustawa o Służbie Więziennej wskazuje w kolejnych przepisach, które ze spraw dotyczących stosunku służbowego podlegają kognicji sądów administracyjnych, które rozpatrują sądy powszechne, a które zostały w ogóle wyłączone z oceny sądowej. Zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych - rozstrzyga się w formie decyzji, od funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Do postępowań w tych sprawach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w ustawie P.p.s.a. Z kolei w art. 219 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wymieniono sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: 1) powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, 2) odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, 3) nadawania stopni Służby Więziennej, 4) delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 5) oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, 6) powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym - rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 219 ust. 2). Dostrzec należy, że przepisem ustalającym generalną właściwość sądów powszechnych w sprawach roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej jest art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Analiza powyższych przepisów uprawnia do stwierdzenia, że sąd administracyjny jest niewłaściwy w niniejszej sprawie. Ustawodawca w nowej ustawie o Służbie Więziennej wyłączył spod kontroli sądów administracyjnych sprawy funkcjonariuszy Służby Więziennej, dotyczące świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z treści przepisów nowej ustawy o Służbie Więziennej należy wywieść, że sąd administracyjny będzie właściwy w sprawach sporów ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, lecz tylko w przypadkach przewidzianych w art. 218 ust. 1 art. 219 ust. 1 i 2 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga na bezczynność o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dotyczy niezrealizowania uprawnień wynikających z treści stosunku służbowego, lecz nie należących do spraw wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i ust. 2 polegających właściwości sądów administracyjnych, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.