II SAB/Sz 145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby p o s t a n a w i a odrzucić skargę. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. wyrażającą się w braku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.). Jaka wskazała skarżąca, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. miał obowiązek w terminie do dnia [...] r. przedstawić skarżącej propozycję służby na podstawie ww. przepisu, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności, która wymaga interwencji Sądu. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. wskazał skarżącej miejsce świadczenia pracy w [...] Urzędzie Skarbowym w K. w Referacie [...]. Skarżąca wniosła, aby Sąd zobowiązał organ do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej – uwzględniającej posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg jej służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W piśmie z dnia 14 lutego 2018 r. skarżąca podniosła, że organ nie działał na mocy prawa i sam ten fakt już czyni jego czynności prawne nieważnymi lub w najwyższym stopniu wadliwymi. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy i wydanie sprawiedliwego orzeczenia, które będzie chronić obowiązujący w Polsce porządek prawny i pozwoli Obywatelowi, który kwestionuje działania organów i podnosi, że doszło do naruszenia jego praw, na rozpatrzenie sprawy przez sąd. Wniosła o odwołanie się do podstawowej funkcji ustrojowej sądów – art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Zwróciła się o orzeczenie, które zapewni ochronę przez Sąd prawa jednostki do sądu, tzn. prawa do sprawiedliwego i zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi i przepisami ustawy wprowadzające przepisy o KAS, gdyż te zostały naruszone, rozstrzygnięcia sprawy i powołała się na wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w art. 3 § 2, 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (decyzje administracyjne, określonego rodzaju postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Zatem by można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na niezłożeniu funkcjonariuszowi celnemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), zwanej dalej "ustawą - Przepisy wprowadzające". Uwzględniając powyższe należało poddać analizie zarówno stanowisko, według którego, zaskarżona bezczynność organu dotyczy wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, jak i tezę kwalifikującą brak działania organu jako bezczynność w wydaniu wskazanych aktów lub czynności, zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Na szczególną uwagę w tej mierze zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/12, w którym przyjęto, że działalnością administracji publicznej jest bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego. W tym kontekście wypadało uwzględnić, że zgodnie z przepisami ustawy - Przepisy wprowadzające, dokonana została instytucjonalna reforma finansów publicznych, poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, iż dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Utworzona w ten sposób Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z intencją ustawodawcy, stanowić ma pion wyspecjalizowanej administracji rządowej wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia - w zakreślonym w niej terminie - propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W żadnym wypadku nie ograniczył organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, a co za tym idzie skutkującym przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, Sąd uznał, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności: 1) propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające), 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające, propozycja nie stanowi zatem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ Krajowej Administracji Skarbowej składający funkcjonariuszowi celnemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla takiej kompetencji organu. Powyższe ustalenia świadczą o niedopuszczalności skargi złożonej na bezczynność organu w zakresie objętym skargą. Ponadto, propozycja zatrudnienia nie posiada cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 3003/17). Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tym samym skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska zaprezentowanego w powołanych przez skarżącą wyrokach sądów administracyjnych (sygn. akt III SA/Kr 1048/17, II SAB/Go 104/17, II SA/Ol 672/17, IV SAB/Po 87/17, III SA/Kr 892/17, II SA/Bk 662/17, IV SA/Gl 684/17, III SA/Łd 788/17, II SAB/Lu 130/17, II SAB/Lu 137/17) uwzględniających skargi w sprawie braku lub określenia funkcjonariuszowi propozycji warunków zatrudnienia. Za zasadne Sąd przyjął stanowisko wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 105/18; z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 124/18; z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 192/18; z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 101/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 98/18 (opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego, propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Z woli ustawodawcy jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4, 6 i 7 ustawy - Przepisy wprowadzające). Jak jednak wyjaśniono wyżej, organy KAS nie miały obowiązku złożenia każdemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. W realiach niniejszej sprawy propozycja służby nie została złożona, a propozycję zatrudnienia skarżąca przyjęła. Z art. 170 ustawy - Przepisy wprowadzające wynika, że funkcjonariusz celny może otrzymać propozycję pracy albo propozycję służby, może też nie otrzymać propozycji kontynuowania zatrudnienia, wówczas jego stosunek służbowy wygasa. Skoro organ, którego bezczynności skarga dotyczy, nie był zobowiązany do złożenia skarżącej będącej funkcjonariuszem celnym pisemnej propozycji pełnienia służby, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., skarga na bezczynność organu polegająca na braku takiej propozycji nie przysługuje. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę jako niedopuszczalną.