II SAB/Sz 147/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na bezczynność Starosty w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lutego 2009 r. dotyczącego zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę na bezczynność Starosty w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków przez zmianę funkcji lokali z mieszkalnej na użytkową w lokalach będących własnością skarżącego położonych w [...] przy ul. [...] nr [...] . W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę funkcji w/w lokali. Organ nie wszczął postępowania administracyjnego ograniczając się do wymiany pism. Pismem z dnia [...] r. organ odmówił wydania decyzji. Zdaniem skarżącego odmowa wydania decyzji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, domaga się wydania decyzji na podstawie art. 22 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni. Starosta wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wobec nie wniesienia zażalenia na bezczynność organu, ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Organ uznał za niezasadny zarzut skargi, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna. Zapisy dokonywane w ewidencji gruntów nie mają charakteru orzeczenia administracyjnego, a są jedynie czynnościami materialno- technicznymi, zatem nie zachodziła w tej sprawie konieczność rozstrzygnięcia wniosku w formie decyzji administracyjnej. W myśl § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2009 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Skarżący składając wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie dołączył dokumentacji zawierającej dane wymienione w § 70 i 71 rozporządzenia, pomimo wezwania pismem z dnia [...] r. do uzupełnienia wniosku. Po doręczeniu odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę precyzując ją w ten sposób, że skarga dotyczy niedokonania przez organ czynności materialno-technicznej polegającej na zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do dokonania czynności bądź wydania decyzji w sprawie. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności skargi skarżący podniósł, iż czynność polegająca na wpisaniu zmian w ewidencji gruntów jest czynnością materialno-techniczą i strona składając skargę na bezczynność nie ma obowiązku wyczerpać trybu z art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący wielokrotnie wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wzywał organ do dokonania wpisu w ewidencji gruntów, a w przypadku odmowy do wydania decyzji o czym świadczą pisma z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Ustosunkowując się do twierdzeń organu co do braku podstaw do wydania decyzji odmownej skarżący, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że wprowadzenie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie albo w trybie czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia zmian. Skarżący za bezzasadne uznał żądanie przedłożenia dalszych dokumentów na podstawie § 71 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 39 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków bowiem dokumenty znajdujące się w aktach sprawy są wystarczające do dokonania żądanej czynności. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też w przeświadczeniu organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna być dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu do załatwienia sprawy. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżania, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ( art. 52 § 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu została poddana bezczynność Starosty polegająca na nie rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. dotyczącego zmiany przeznaczenia lokali z funkcji mieszkalnej na użytkową i ujawnienia tych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454) stanowi czynność materialno-techniczną ( § 47 ust. 1). Za niezasadny Sąd uznał zarzut organu zawarty w odpowiedzi na skargę, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wniósł , w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia, co uzasadnia wniosek o odrzucenia skargi. W przypadku zaskarżenia do sądu bezczynności organu w zakresie dokonania czynności materialno- technicznej, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy uznać uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 53 § 3 p.p.s.a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Terminy przewidziane w art. 53 p.p.s.a nie dotyczą skargi na bezczynność organu. Skargę taką można wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ. W rozpoznawanej sprawie skarżący w pismach z dnia [...] r. i [...] r. domagał się załatwienia wniosku poprzez dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Sądu pisma, z treści których wynika, że skarżący domaga się od organu podjęcia czynności rozpoznania wniosku, spełniają wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu analizowana pod kątem zgodności z prawem procesowym skarga na bezczynność Starosty zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ - wbrew obowiązkowi ustosunkowania się do wniosku skarżącego z dnia [...] r. – nie dokonał wnioskowanej czynności ani też nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie żądania strony. Zgodnie z przepisem art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania ( art. 35 § 3 k.p.a.). Strona skarżąca wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła o dokonanie zmiany przeznaczenia lokali z funkcji mieszkalnej na użytkową. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych stosownie do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub przeprowadzenia dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji( wyrok z dnia [...], sygn. akt [...], wyrok z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia umożliwia kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu analizowana pod kątem zgodności z prawem procesowym skarga na bezczynność Starosty zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ – wbrew ustawowemu obowiązkowi ustosunkowania się do wniosku strony skarżącej z dnia [...] r., nie dokonał wnioskowanej czynności ani też nie wydał jakiegokolwiek orzeczenia w zakresie żądania strony. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność , z uwagi na fakt, że wniosek wszczynający postępowanie wpłynął do organu [...] r., nosi cechy rażącego naruszenia prawa , bowiem organ , z naruszeniem art. 35 k.p.a. przez okres [...] miesięcy nie załatwił sprawy, poprzestając na poinformowaniu strony skarżącej w piśmie z dnia [...] r. o braku podstaw prawnych do wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.