II SAB/Sz 147/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, złożył K. P., posiadającej dotychczas status funkcjonariusza Służby Celnej, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w S. w ramach korpusu służby cywilnej, tj.: umowa o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku starszego kontrolera skarbowego w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier oraz Postępowania Celnego. Pismo zawierające ww. propozycję zostało doręczone K. P. w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. K. P. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. do złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej - w formie decyzji administracyjnej, a dnia 9 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o nieprzyjęciu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. do usunięcia naruszenia prawa w postaci braku przedłożenia propozycji służby. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. organ poinformował K. P., iż brak jest podstaw prawnych, aby kwestionować zasadność przedłożonej jej propozycji pracy w trybie administracyjnym. Pismem z 14 października 2017 r. K. P. - za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. - złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, co nakazywał organowi art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W ocenie skarżącej, przedłożona jej propozycja pracy jest bezprawna i niekonstytucyjna, zaś użyty w przepisie art. 165 ust. 3 ww. ustawy wyraz "odpowiednio" wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom – propozycje służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. zagadnienie przekazane przez skarżącą do oceny prawnej Sądu nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego z uwagi na brak właściwości tego sądu do rozpoznania przedmiotu skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Badanie merytoryczne złożonej skargi poprzedza zawsze analiza jej dopuszczalności, tj. ocena, czy dotyczy sprawy objętej właściwością (kognicją) sądu administracyjnego. Na wstępie zaznaczyć też należy, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). W niniejszej sprawie prawnej analizie Sądu ma być poddana podniesiona w skardze bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. utworzonej po przekształceniach organizacyjno-prawnych dotychczasowych instytucji celno-skarbowych wprowadzonych ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie przedstawienia skarżącej, posiadającej dotychczas status funkcjonariusza, propozycji służby, w ramach korpusu służby celno-skarbowej. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące (katalog zamknięty), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach działalności administracji publicznej, niż określone powyżej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i zostanie odrzucona. Ponadto, zgodnie z art. 5 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. (decyzje administracyjne, określonego rodzaju postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem, by można było mówić o bezczynności administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S., opierającą się na zarzucie braku złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - zwanej dalej: "ustawa", zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W powyższym uregulowaniu ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły zostać przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, którzy na mocy art. 165 ust. 3 ustawy, stali się z dniem wejście w życie ustawy pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Ponadto, w art. 170 ustawy określono uprawnienia osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Dostrzec przy tym trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji, przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w zakresie propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby pozostawił organom tworzonej nowej struktury administracji skarbowej autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i w zakresie wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia danej osoby (pracownika lub funkcjonariusza), niezależnie od dotychczasowej formy i rodzaju zatrudnienia w danej jednostce. Należy przyznać, iż powyższa kwestia okazała się kontrowersyjna w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niektórych przypadkach sądy te uznawały kierowane do osób posiadających dotychczas status funkcjonariuszy pisma dyrektora IAS z propozycją zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, jako akt lub czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; w innych uznawano je za decyzję, o której mowa w pkt 1 ww. przepisu. Takie stanowisko zajął n.in. tutejszy Sąd w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. II SA/Sz 987/17. Stanowisko to, jak też stanowisko, że skierowane do funkcjonariuszy służby celnej pisma z propozycją warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej stanowi akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nie znalazły uznania w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrującego skargi od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujących przedstawione wyżej stanowisko. W postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2645/17 (publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy wprowadzającej propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Podobnie NSA wypowiedział się w kwestii propozycji służby wskazując, że nie ma ona charakteru władczego, gdyż sama propozycja nie kształtuje ostatecznej sytuacji prawnej funkcjonariusza (por. post. NSA z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2989/17, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za trafne rozstrzygnięcia odrzucające skargi wniesione w tych sprawach, uznając iż przedmiot tych skarg nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2793/17, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 105/18; z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 124/18; z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 192/18; z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 101/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 98/18 (opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA stanął w nich na stanowisku, iż propozycja warunków zatrudnienia stanowi ofertę pracodawcy będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Stanowisko to sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za przekonywujące, wobec czego odstąpił od poglądu wyrażonego w ww. wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II sA/Sz 897/170 . Dokonując zatem oceny charakteru prawnego złożonej skarżącej propozycji, w kontekście uprawnienia do jej zaskarżenia w trybie administracyjnym, a w konsekwencji dopuszczalności przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, wskazać należy, że na ocenę tę rzutują następujące okoliczności: - propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, - funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, - propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, - sama propozycja nie wywołuje żadnych skutków, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS), - dopiero odmowa przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o KAS, propozycja nie stanowi zatem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ Krajowej Administracji Skarbowej składający funkcjonariuszowi celnemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla takiej kompetencji organu, wobec czego kontroli takiej nie może podlegać bezczynność organu w zarzucanym w skardze zakresie. W realiach niniejszej sprawy organ dopełnił obowiązku, o którym art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, składając skarżącej pismem z dnia [...] r. pisemną propozycję, określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S., korzystając z przyznanej mu przez ustawodawcę swobody w zakresie wyboru formy dalszego zatrudnienia, bądź służby. Dodatkowo podkreślić należy, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dalej zwanej: "ustawą o KAS", w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ww. ustawy, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Przytoczone wyżej okoliczności przemawiają, w ocenie Sądu, za tym, że złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia na określonych warunkach czyniło zadość obowiązkom organu nałożonym art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, nie stanowiąc jednocześnie czynności, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W świetle wskazanych wyżej ustaw reorganizujących administrację skarbową, skarżony organ nie był zatem zobowiązany do złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby, ponieważ ustawodawca pozostawił mu wybór w zakresie pozostawienia funkcjonariusza w służbie, bądź złożenia propozycji zatrudnienia. Tym samym, skarga na bezczynność organu, polegającą na braku złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji pełnienia służby nie przysługuje. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił, jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.