II SAB/Sz 148/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. C. i D. O. na bezczynność i przewlekłość postępowania Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego I. stwierdza, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim z dnia 20 czerwca 2023 r., nr WOA.7721.147.2022.KS, nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie do rozpoznania odwołania od decyzji opisanej w pkt I w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza organowi - Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczecinie grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); V. przyznaje od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie sumę pieniężną na rzecz skarżącej K. C. w kwocie 1.000 zł (jeden tysiąc złotych) oraz na rzecz skarżącego D. O. w kwocie 1.000 zł (jeden tysiąc złotych); VI. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz skarżących K. C. i D. O. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. C. i D. O., dalej jako "skarżący", wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na bezczynność i przewlekłość Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "ZWINB", "organ"), w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. Skarżący domagali się: - stwierdzenia, że ZWINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości w postępowaniu nr [...], które miały charakter rażącego naruszenia prawa; - zobowiązania ZWINB do niezwłocznego wydania stosownego rozstrzygnięcia, nie później niż w terminie 7 dni; - wymierzenia ZWINB grzywny w maksymalnej wysokości; - przyznania od WINB na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości - zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą. W uzasadnieniu skargi, skarżący wyjaśnili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 631/23, uchylił decyzję ZWINB z 20 czerwca 2023 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na brak podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania w niewielkim zakresie, organ odwoławczy może to zrobić sam. Skarżący podnieśli, że w związku z bezczynnością ZWINB, w przedmiocie realizacji zaleceń Sądu, pismem z 27 maja 2024 r., wystąpili z ponagleniem. W dniu 10 czerwca 2024 r., w reakcji na ponaglenie ZWINB wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, które w ocenie skarżących miało na celu ucieczkę przed negatywnymi skutkami ponaglenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) uznał ponaglenie skarżących za zasadne, a postanowieniem z 18 lipca 2024 r. orzekł o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. WSA w Warszawie, wyrokiem z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2287/24, oddalił skargę na postanowienie GINB. Skarżący podnieśli, że pomimo uprawomocnienia się postanowienia GINB i wyroku WSA w Warszawie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, co zdaniem skarżących wypełnia znamiona bezczynności, a postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga powinna zostać poprzedzona wniesieniem kolejnego ponaglenia, na podstawie art. 37 k.p.a. Dalej organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 631/23, po rozpatrzeniu sprzeciwu skarżących, uchylił jego decyzję z 20 czerwca 2023 r., znak: [...], którą uchylono w całości decyzję PINB w [...] z 14 września 2022 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrok ten wraz z aktami sprawy organów obu instancji wpłynął do ZWINB w dniu 7 listopada 2023 r. W związku z wynikającymi z wyroku zaleceniami, w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, ZWINB - pismem z 30 kwietnia 2024 r. wystąpił do Starosty [...], o udzielenie określonych informacji niezbędnych do dokonania wiążących ustaleń, pozwalających na prawidłowe zakończenie postępowania w sprawie. Odpowiedzi na powyższe wystąpienie Starosta [...] udzielił pismem z 7 maja 2024 r., znak: [...] (ePUAP) oraz pismem z dnia 7 maja 2024 r., znak: [...], za pośrednictwem Poczty Polskiej, które organ otrzymał 8 maja 2024 r. W związku z ponagleniem wniesionym przez skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. stwierdził, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dalej organ wskazał, że postanowieniem z 10 czerwca 2024 r., znak [...], zawiesił z urzędu ponownie prowadzone postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniem P. D., do czasu rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] żądania P. D. (dalej "inwestor"), z 17 listopada 2021 r. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie obiektu budowlanego, co do którego rozstrzygnięto decyzją objętą ponownie rozpatrywanym odwołaniem. W dniu 17 lipca 2024 r. wpłynęło do organu zażalenie wniesione pismem z dnia 3 lipca 2024 r., na postanowienie PINB [...] z dnia 19 czerwca 2024 r., znak [...], odmawiające mu wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego przedmiotowego budynku. W dniu 17 września 2024 r. organ otrzymał odpowiedź Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skargę inwestora, skierowaną do WSA w Warszawie, na postanowienie tego organu z 18 lipca 2024 r., uchylające ww. postanowienie Z. WINB z dnia 10 czerwca 2024 r., zawieszające postępowanie odwoławcze. W dniu 28 października 2024 r. wpłynęły do organu, przesłane przez PINB [...], dokumenty uzupełniające, uprzednio przekazane zażalenie inwestora na postanowienie tego organu odmawiające wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego (tj. skany zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia tego organu z dnia 19 czerwca 2024 r. oraz żądania inwestora datowanego "17.11.2021 r."). W dniu 24 kwietnia 2025 r. organ otrzymał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2287/24, oddalający skargę inwestora na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2024 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. Pismem z dnia 28 października 2025 r. K. C. i D. O. wnieśli przedmiotową skargę na bezczynność i przewlekłość Z. Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ otrzymał w dniu 4 listopada 2025 r. Pismem z 6 listopada 2025 r., organ zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Organ podniósł następnie, iż ocena bezczynności czy przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania odwoławczego, ponownie prowadzonego, powinna mieć miejsce od dnia 24 kwietnia 2025 r., tj. od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2024 r. wraz z kompletem akt sprawy organów nadzoru budowlanego obu instancji. Wyjaśnił, że brak działań w przedmiotowej sprawie po dniu 24 kwietnia 2025 r., spowodowany jest dużą ilością prowadzonych spraw w stosunku do liczby pracowników. Zaznaczył, że w pierwszej kolejności załatwieniu podlegają sprawy nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych, powodujące lub mogące powodować zagrożenie życiu, zdrowiu czy mieniu, jak też sprawy zakończenia budów, co w konsekwencji powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu spraw w drugiej instancji przez Wydział tut. Inspektoratu do tego właściwy. Innymi słowy, brak działań w przedmiotowej sprawie spowodowany został fizyczną niemożliwością ich podjęcia, tak jak obecne jej kontynuowanie powoduje niepodejmowanie czynności w innych, prowadzonych, sprawach. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że – w jego ocenie skarżący nie wyczerpali trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a., na obecnym etapie postępowania odwoławczego (tzn. po otrzymaniu, w dniu 24 kwietnia 2025 r., wyroku WSA w Warszawie z 12 grudnia 2024 r., wraz z aktami sprawy), poprzez wniesienie ponaglenia do organu wyższej instancji - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponaglenie z 27 maja 2024 r. wniesione zostało na wcześniejszym etapie postępowania odwoławczego, tj. przed jego zawieszeniem postanowieniem z dnia 10 czerwca 2024 r. Skarżący, w piśmie z 1 grudnia 2025 r., odnosząc się do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę wskazali, że stanowisko w przedmiocie konieczności wniesienia kolejnego ponaglenia jest niezgodne z celem regulacji, o której mowa w art. 37 k.p.a. Niedobory kadrowe i duża ilość spraw nie mogą natomiast stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności i przewlekłości organu. Zdaniem skarżących, podejmowanie działań zmierzających do ustalenia daty powstania samowoli budowlanej nie znajduje uzasadnienia, bowiem z akt sprawy dość jednoznacznie wynika, kiedy budynek został wzniesiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pod pojęciem bezczynności należy rozumieć taki stan, w którym organ, pomimo obowiązku załatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie nie czyni tego i nie wydaje wymaganego prawem rozstrzygnięcia. Z bezczynnością mamy do czynienia również wówczas, gdy organ co prawda podejmuje jakąś aktywność związaną z rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak jest ona wadliwa i nie odpowiada nałożonym przepisami prawa obowiązkom, na przykład rozstrzygnięcie następuje w niewłaściwej formie. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, bądź podejmując kolejne czynności w znacznych odstępach czasu, co niepotrzebnie i w sposób nieuzasadniony wydłuża czas trwania postępowania. Ustawodawca założył bowiem, że postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone szybko, sprawnie, a rozstrzygniecie powinno zostać wydane bez zbędnej zwłoki. Każda opieszałość organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich niezbędnych wątpliwości może zatem być rozpatrywana w kategoriach przewlekłości postępowania. Dokonując oceny działań organu należy w tym zakresie należy zatem zbadać, czy podejmowane czynności były niezbędne, czy kolejne działania w sprawie były podejmowane w rozsądnym czasie, a także czy organ nie podejmował działań zbędnych, czy pozorowanych, mających na celu usprawiedliwienie jego opieszałości w załatwieniu sprawy. Na wstępie rozważań, w związku z wnioskiem o odrzucenie skargi z przyczyn formalnych (niewyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 37 k.p.a.), należy wskazać, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten nie uzależnia dopuszczalności wystąpienia ze skargą na bezczynność lub przewlekłość od wniesienia ponaglenia na określonym etapie postępowania administracyjnego. Istotne jest jedynie, aby nastąpiło to przed wniesieniem skargi, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi. W realiach rozpatrywanej kontrolą w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania został objęty okres od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku, wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w dniu 14 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 631/23, do dnia wniesienia skargi. Wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 7 listopada 2023 r. W jego uzasadnieniu Sąd jednoznacznie wskazał na to, że pewne braki w materiale dowodowym wykazywane w wydanej przez organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Braki te (informacja, czy inwestor uzyskał pozwolenia na budowę, informacje dotyczące przeprowadzonej inwentaryzacji geodezyjnej), w ocenie Sądu organ odwoławczy mógł uzupełnić we własnym zakresie, w trybie art. 136 k.p.a. Rzeczą organu było zatem w pierwszej kolejności wystąpienie do właściwych organów o udzielenie wskazanych informacji niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy z Sądu. Tymczasem organ pisma do Starosty o ich udzielenie wystosował dopiero 30 kwietnia 2024 r. , a więc po upływie przeszło 5 miesięcy od tej daty. Po otrzymaniu odpowiedzi (7 i 8 maja 2024 r.) organ nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy i rozpoznania odwołania. Kolejną czynność (postanowienie o zawieszeniu postępowania) podjął po upływie kolejnego miesiąca – 10 czerwca 2024 r. Przedstawiona wyżej sekwencja czynności podejmowanych przez organ do dnia zawieszenia postępowania świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Kolejne czynności podejmowane były opieszale, a uzyskany materiał dowodowy nie został poddany analizie pod kątem jego przydatności dla wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zawieszenie postępowania nie miało uzasadnienia, co potwierdził zarówno GINB, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Postanowienie GINB, uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane 18 lipca 2024 r. Z jego uzasadnienia wynikało wprost, że prowadzenie postępowania w sprawie uproszczonej legalizacji obiektu nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymujący w mocy postanowienie GINB został wydany w dniu 12 grudnia 2024 r., a w dniu 24 kwietnia 2025 r. zwrócono organowi akta sprawy. Od tego czasu nie podjęto w sprawie żadnych czynności. Uczyniono to dopiero 6 listopada 2025 r., po wpłynięciu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, a więc po upływie przeszło 5 miesięcy, wystosowując do PINB [...] zlecenie dowodowe. W ocenie Sądu taki sposób procedowania świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania, przy czym taki sposób procedowania nie znajduje żadnego uzasadnienia. Podejmowane przez organ kolejne czynności nie były skomplikowane, polegały na sporządzeniu dwóch prostych pism. Tego rodzaju działania powinny zostać podjęte niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy z wyrokiem WSA w Szczecinie z 14 września 2023 r. Również analiza otrzymanych odpowiedzi w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie powinna nastręczać organowi większych trudności. Nie ma przy tym racji organ wywodząc, iż oceną w zakresie bezczynności i przewlekłości powinien zostać objęty okres od dnia otrzymania akt postępowania z wyrokiem WSA w Warszawie z 12 grudnia 2024 r., to jest od dnia 24 kwietnia 2025 r. Jak bowiem wyżej wskazano, organ zobowiązany był do podjęcia czynności zmierzających do rozpoznania odwołania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia po uchyleniu jego decyzji wyrokiem WSA w Szczecinie z 14 grudnia 2023 r. Po wydaniu tego wyroku organ otrzymał akta, ale podjęcie czynności nastąpiło ze znaczną, niczym nieusprawiedliwioną zwłoką. Zawieszenie postępowania było kolejną nieuzasadnioną czynnością, a procedowanie organów i sądu w tym zakresie przedłużyło rozpoznanie sprawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż wbrew wywodom organu nie prowadzi on postępowania odwoławczego "ponownie". Na skutek uchylenia wydanej wcześniej decyzji kasatoryjnej postępowanie odwoławcze toczy się w dalszym ciągu i nie jest nowym postępowaniem. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu, podnoszona w skardze okoliczność, iż zwłoka w rozpoznaniu odwołania spowodowana jest dużą ilością spraw. To do organu należy bowiem taka organizacja pracy, aby postępowania prowadzone były sprawnie i aby dotrzymywano terminów procesowych. Na marginesie należy zauważyć, że podnosząc ten argument organ nie przytoczył żadnych danych liczbowych, które obrazowałyby obciążenie organu prowadzonymi postępowaniami. Do dnia wniesienia skargi merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało wydane. Przedstawione wyżej okoliczności przesądzają o tym, że organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, które należy ocenić jaki rażące, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania odwołania od decyzji PINB z 20 czerwca 2023 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, uznając, iż jest to termin wystarczający do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wydania decyzji. Sąd, na podstawie art. 149 § 2 przywołanej ustawy, biorąc pod uwagę sposób procedowania organu, zaniechanie podejmowania w sprawie prostych czynności i uchylanie się tym samym od obowiązku terminowego i szybkiego załatwienia sprawy, zdecydował o przyznaniu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwotach po [...] zł. Jednocześnie, mając na uwadze konieczność zdyscyplinowania organu i zmobilizowania go do rozpoznania odwołania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. Sąd uznał, że grzywna w takiej wysokości będzie stanowiła dla organu wystarczający środek dyscyplinujący. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o przyznanie im sum pieniężnych w maksymalnej, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wysokości, skarżący nie uzasadnili bowiem swojego żądania w tym zakresie, w szczególności nie przedstawili uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością, która uzasadniałaby przyznanie sumy pieniężnej w takiej wysokości. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a.