II SAB/Sz 155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. I. zobowiązuje P. S.A. z siedzibą w P. do załatwienia wniosku skarżącego J. Z. z dnia 16 stycznia 2018 r., II. stwierdza, że P. S.A. z siedzibą w P. dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od P. S.A. z siedzibą w P. na rzecz skarżącego J. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. Z. (dalej: "Strona", "Skarżący") w piśmie z dnia 16.01.2018 r. zwrócił się do P. U. P. T. N. S. A. w P. (dalej "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych w zakresie kalkulacji zaoferowanej ceny za usługę opróżniania i wywozu nieczystości ciekłych z bezodpływowych zbiorników i kabin WC dla zakładu budżetowego Gminy P. - jakim jest Z. G. K. i M. – oraz (dla porównania) kalkulację ceny zaoferowanej zakładowi budżetowemu ZOiSOK w L. G. za usługę uzupełniającą wywozu odcieków. W piśmie z dnia 24.01.2018 r. Spółka, powołując się na brzmienie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm. – zwana dalej: "u.d.i.p."), odmówiła udzielenia informacji publicznej, wskazując na tajemnicę przedsiębiorstwa. Strona w piśmie z dnia 06.02.2018 r. wniosła o ponowne przeanalizowanie odmowy udzielenia informacji publicznej. Uzasadniając swój wniosek Strona wskazała, że art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie daje podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji, bowiem w momencie złożenia oferty, cena pojawia się w domenie publicznej i przestaje być tajemnicą, podobnie jak kosztorys cenowy wymagany przy zamówieniach publicznych na roboty budowlane. Na potwierdzenie swojego stanowiska Strona powołała się na orzecznictwo sądowe. Dalej Strona wskazała, że zgodnie z art 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2077) ustawodawca wprowadził zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane ze środków publicznych. Strona stwierdziła, że we wniosku z dnia 16.01.2018 r. była mowa o zamówieniach, których usługi były wykonywane przez spółkę komunalną dla zakładów budżetowych i w obu przypadkach koszty usług były pokrywane ze środków budżetowych. W ocenie Strony dochodziło do transferu pieniędzy publicznych między podmiotami tej samej gminy. Zgodnie z ustawą o jednostkach samorządu terytorialnego gospodarka finansowa gminy jest jawna, zaś gospodarowanie majątkiem i finansami spółki samorządowej powołanej do wykonywania zadań publicznych musi być przejrzyste, dotyczy bowiem kwestii gospodarowania środkami publicznymi. Zdaniem Strony w opisanej sytuacji chodziło o wykonywanie usługi przy pomocy tego samego sprzętu, a także posiadających odpowiednie uprawnienia kierowców spółki na obszarze gminy, więc odmowa udzielenia żądanej informacji, a tym bardziej zasłanianie się tajemnicą przedsiębiorstwa, nie znajdowało żadnego uzasadnienia. Odpowiadając na ww. pismo, Spółka w piśmie z dnia 15.02.2018 r. poinformowała, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w przedmiotowej sprawie. Następnie Spółka wskazała, że istotnie należy zgodzić się z treścią przytoczonych przez Stronę orzeczeń sądowych, że oferta z chwilą jej złożenia staje się informacją publiczną. Jednak Strona nie dostrzegła, że czym innym jest oferta złożona w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którą można uzyskać od stosownej jednostki finansów publicznych, a czym innym jest kalkulacja, czy też wewnętrzny kosztorys firmy stanowiący podstawę złożonej oferty, obejmujący wszelkie elementy, które są wrażliwymi danymi ekonomicznymi spółki oraz w żadnej mierze nie stanowią i nie mogą stanowić informacji publicznej. W piśmie z dnia 18.04.2018 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 16.01.2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust.1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust.1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że Spółka odmówiła udzielenia informacji zawartych we wniosku, powołując się na art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem Skarżącego, przywołany przepis nie znajdował uzasadnienia w świetle obowiązującego prawa. Wniosek dotyczył sfery wydatków publicznych, a precyzyjnie przepływu pieniędzy publicznych między podmiotami publicznymi tej samej gminy. Środki finansowe, jakie otrzymywała Spółka za swoje usługi na rzecz zakładów budżetowych Gminy P., należało zaliczyć do mienia komunalnego, a zgodnie z przepisami udostępnieniu podlegają informacje o majątku publicznym - art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 i 2 oraz art 17 u.d.i.p. W decyzji z dnia 24.01.2018 r. nie wyjaśniono, dlaczego żądane informacje, o które wnosił Skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, o przeprowadzenie dowodu z akt dołączonych do pisma przewodniego oraz do skargi, a także o zasądzenie na Jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – zwana w skrócie "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych przepisami tej ustawy (P.p.s.a.) i obejmuje między innymi kontrolę w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi jest bezczynność P. U. P. "T.-N."" S..A.. (w skrócie "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, przy czym w uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że Spółka odmówiła udzielenia informacji zawartych we wniosku, powołując się na art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem Skarżącego, przywołany przepis nie znajdował uzasadnienia w świetle obowiązującego prawa, wniosek dotyczył bowiem sfery wydatków publicznych, a precyzyjnie, przepływu pieniędzy publicznych między podmiotami publicznymi tej samej gminy. Środki finansowe, jakie otrzymywała Spółka za swoje usługi na rzecz zakładów budżetowych Gminy P., należało zaliczyć do mienia komunalnego, a zgodnie z przepisami udostępnieniu podlegają informacje o majątku publicznym - art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 i 2 oraz art 17 u.d.i.p. Przez "bezczynność" należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie właściwego aktu przewidzianego przepisami prawa lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione, nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, chociażby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 – zwana w skrócie "u.d.i.p.") polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić przez udzielenie informacji wnioskodawcy w zwykłej formie pisemnej o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Sąd, kontrolując niniejszą sprawę ze skargi J. Z. na bezczynność Zarządu P. U. P. "T.-N." S..A.. z siedzibą w P. (dalej także "Spółka"), stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż Spółka swoim zachowaniem Spółka dopuściła "bezczynności" w sprawie, jednakże z innych powodów niż wskazanych w skardze. Przedmiotową skargą Skarżący zwalcza bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania Jego wniosku z dnia 16.01.2018 o przedstawienie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – kalkulacji zaoferowanej ceny za usługę opróżniania i wywozu nieczystości ciekłych z bezodpływowych zbiorników i kabin WC dla zakładu budżetowego Gminy P. - jakim jest Z. G. K. i M. – oraz (dla porównania) kalkulację ceny zaoferowanej zakładowi budżetowemu ZOiSOK w L. G. za usługę uzupełniającą wywozu odcieków. W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, nie budzi wątpliwości Sądu, że Spółka, będąca adresatem ww. wniosku Skarżącego z dnia 16.01.2018 r., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest spółką prawa handlowego, której jedynym akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego, tj. Gmina P., a zatem jest właścicielem 100 % akcji w tej Spółce (akcjonariusz jest formalnym właścicielem majątku publicznego wprowadzonego spółki), co oznacza, że wprawdzie nie może bezpośrednio dysponować jej majątkiem, a więc nie może sprzedać czy zabrać "swojej" części majątku, jednakże jest uprawniona korzystać z tego majątku publicznego w ten sposób, że przysługują jej z tego tytułu prawa majątkowe (do udziału w zyskach, pierwszeństwa objęcia akcji, do majątku spółki) oraz prawa korporacyjne (do udziału w Walnym Zgromadzeniu, do informacji, do głosu), a zatem ma wpływ na wybór zarządzających spółką oraz na podejmowanie strategicznych decyzji. Taka jednostka organizacyjna, utworzona przez gminę (stosownie do art. 9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym), która może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie (art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), wchodzi zatem w zakres struktury organizacyjnej gminy. Skoro bowiem jednostki takie są powołane w celu wykonywania zadań publicznych gminy, to ich działalność powinna być ukierunkowana na realizację zadań, do których została powołana. Zadania gminy to zadania obejmujące wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 u.s.g.), zarówno zadania własne (art. 7 u.s.g.), jak i zlecone z zakresu administracji rządowej oraz z zakresu właściwości powiatu lub województwa (art. 8 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzona jest kwestia, że przedsiębiorstwo, jakim jest P. U. P. "T.-N." S.A. z siedzibą w P., które wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Na przykład, w wyroku z dnia 21.06.2018 r., I OSK 1484/16, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Oznacza to, że przedsiębiorstwo komunalne, które wykonuje zadania w formie spółki, mieści się w pojęciu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2018 r., poz. 990 ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, żądana w badanej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej - co nie jest sporne w sprawie - a dotyczy kalkulacji kosztów usług opróżniania i wywozu nieczystości ciekłych z bezodpływowych zbiorników i kabin WC świadczonych przez Spółkę na rzecz zakładu budżetowego Gminy P. (Z. G. K. i M.) oraz kalkulacji kosztów usługi uzupełniającej wywozu odcieków z Z. O. i S. O. K. (ZOiSOK) w L. G. (zakład budżetowy gminy P.), a więc niewątpliwie majątku jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. W konsekwencji powyższego ustalenia, Spółka, jako adresat wniosku z dnia 16.01.2018 r., zobowiązana była do załatwienia wniosku Skarżącej w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Na podstawie przepisów tej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że zachodzą sytuacje, o których mowa w art. 13 ust. 2 bądź art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w zwykłej formie pisemnej (nie wymaga szczególnej formy), przy czym powinien być również zachowany termin przewidziany w art. 13 u.d.i.p. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.i.d.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Spółka (gminna) wprawdzie uznała, że żądana wnioskiem Skarżącego z dnia 16.01. 2018 r. informacja ma charakter informacji publicznej, jednakże pismem z dnia 24.01.2018 r., uznając, że podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, stosownie do art. 5 ust.2 u.d.i.p., odmówiła Skarżącemu jej udzielenia, jednak bez zachowania wymaganej przez ustawodawcę formy szczególnej, tj. decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w myśl art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20.06.2018 r., II SAB/Ke 24/18). Z tego też powodu Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że Spółka, odmawiając Skarżącemu udzielenia informacji publicznej w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, dopuściła się bezczynności w sprawie, która jednak w okolicznościach faktycznych występujących w badanej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając bowiem sprawę w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę niesporną okoliczność, że Spółka uczyniła zadość żądaniu Skarżącego z dnia 16.01.2018 r., udzielając Mu odpowiedzi już pismem z dnia 24.01.2018 r. Wprawdzie nastąpiło to z naruszeniem przepisu art. 16 ust.1 u.d.i.p., to jednak z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zaś z okoliczności badanej sprawy nie wynika by bezczynność Spółki była wynikiem celowego działania niezgodnie z prawem. Spółce nie sposób także przypisać cech lekceważącego traktowania Skarżącego i obowiązków nałożonych ustawą u.d.i.p. Zatem, wobec stwierdzenia, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Spółka pozostawała w bezczynności, to skutkowało koniecznością zobowiązania P. U. P. "T.-N." S.A. z siedzibą w P. – na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. - do ponownego rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 16.01.2018 r. o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem przedstawionej oceny Sądu, stosownie do art. 153 P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów skargi co do naruszenia prawa materialnego, iż żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, obejmującą kwotę uiszczonego stałego wpisu sądowego od skargi.