II SAB/Sz 157/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. w przedmiocie rozpoznania wniosków postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 8 listopada 2023 r., działając przez pełnomocnika, M. P. i M. P. (dalej również jako: "Skarżące", "Strony"), wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w K. (dalej również jako: "Organ"), zarzucając bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosków zawartych w piśmie z 11 września 2023 r. oraz naruszenie obowiązku właściwości wynikającej z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w prowadzonym postępowaniu nie zachodzi podstawa do stwierdzenia bezczynności organu lub do stwierdzenia przewlekłości, a także nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Następnie organ wskazał, że sprawa objęta skargą dotyczy postępowania prowadzonego przez PINB w K. pod znakiem: [...], na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], [...] w K.. Mocą postanowienia z dnia 14 lipca 2023 r. Organ wstrzymał użytkowanie ww. budynku. Ustawodawca nie przewidział prawa wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Strony składają liczne wnioski, uwagi, zastrzeżenia, żądania, a nawet zarzuty popełnienia przestępstwa przez organ. Organ podkreślił, że już wielokrotnie wyjaśniał Stronom ich wątpliwości oraz informował, że będą mogły odwołać się od tego rozstrzygnięcia na późniejszym etapie postępowania - wraz z odwołaniem od decyzji wydanej w trybie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ odnosząc się do zarzutu bezczynności wobec wniosku Skarżącychz 11 września 2023 r., które było objęte ponagleniem z 13 października 2023 r., wskazał, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia 27 października 2023 r. odmówił stwierdzenia czy Organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie ww. pisma uzasadniając, że ponagleniem nie służy na wyłonione w toku sprawy zagadnienia cząstkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Dodatkowo, zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (...) oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Mając na względzie powyższe unormowanie, zauważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji jedynie w sytuacjach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Z kolei złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadnione, w sytuacji wystąpienia stanu określonego w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ administracji dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy, wskazać należy na okoliczność wydania przez Organ postanowienia w dniu 14 lipca 2023 r., nr [...], mocą którego wstrzymał użytkowanie budynku Skarżących w części użytkowanej jako funkcja niemieszkalna i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Skarżące przedmiotem skargi do Sądu uczyniły "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz naruszenie przepisów o właściwości organów (...) w przedmiocie "nierozpatrzenia wniosków" kierowanych do Organu, obejmujących przeprowadzenie dowodów z przesłuchania wskazanych świadków w piśmie z dnia 11 września 2023 r. Sąd poddał analizie ww. pismo Skarżących i stwierdził, że zawiera ono m.in.: żądanie wyłączenia z akt sprawy nr [...] dowodów pozyskanych z CEIDG i REGON; wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczności podnoszone przez Strony; zarzuty do prowadzonego postępowania administracyjnego w tym zastosowanych przez organ dowodów. W ocenie Sądu, pismo to nie wskazuje na istnienie kolejnej "sprawy", którą należy załatwić w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i nie wymaga, po przeprowadzeniu pełnego postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia w formie procesowej - postanowienia lub decyzji. W kontekście podnoszonych przez Skarżące zastrzeżeń co do sposobu prowadzenia przez Organ postępowania administracyjnego, należy zauważyć, że w odwołaniu od decyzji, która finalnie może zostać wydana w przypadku, o którym mowa w art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i zakończy postępowanie przed organem I instancji, będzie możliwe rozpatrzenie ich uwag dotyczących stricte postępowania zainicjowanego zawiadomieniem o jego wszczęciu z urzędu. Niezależnie od powyższego należy podnieść, że z brzmienia art. 35 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż uprawnienie do złożenia ponaglenia aktualizuje się w przypadku wystąpienia stanu bezczynności bądź/i przewlekłości w momencie gdy dotyczą one zwłoki w załatwieniu sprawy. Skoro sprawą jest w omawianym przypadku postępowanie w kwestii zmiany sposobu użytkowania w części budynku stron bez wymaganego zgłoszenia, w takim wypadku ponaglenie może dotyczyć wyłącznie kwestii niedoprowadzenia do zakończenia postępowania przez organ administracji, a nie zagadnień pojawiających się na tle każdego pojedynczego żądania składanego w toku postępowania. Z art. 77 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczenie środka dowodowego następuje w formie postanowienia. Postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie tylko wtedy, gdy k.p.a. tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia dowodowego. Postanowienia dowodowe mogą być kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu. Z tego też względu, również bezczynność czy przewlekłość organu w zakresie rozpatrzenia wniosku dowodowego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 2/12, opubl. w internetowej bazie – rzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał, że zarzuty Skarżących dotyczące "naruszenia obowiązku o właściwości wynikającej z art. 19 k.p.a.", formułowane wobec działań organów I i II instancji, należy zakwalifikować jako skargę dotyczącą wadliwego działania organu, o której mowa w art. 227 i następne k.p.a., w związku z zauważanymi przez strony okolicznościami sprawy. Jak wynika bowiem z treści art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty odnoszą się, w omawianym zakresie, do działania Organów, które to działanie zdaniem Skarżących było wadliwe i niezgodne z obowiązującymi przepisami, to do oceny tak sformułowanych zarzutów właściwym jest organ, o którym mowa w art. 229 pkt 7 k.p.a., a nie sąd administracyjny. Kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. W konsekwencji powyżej przedstawionych ustaleń, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.