II SAB/Sz 169/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty G. w przedmiocie wynagrodzenie za dozór pojazdu I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, V. zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę [...] ([...[ ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. S. wnioskiem z dnia [...] r., powołując się na art. 102 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwrócił się do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] za okres od [...] r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Komenda Powiatowa Policji w wydała w dniu [...] r. dyspozycję usunięcia pojazdu marki [...]nr rej. [...] , który to pojazd został przyjęty na parking prowadzony przez wnioskodawcę. Pojazd nie został odebrany przez osobę uprawnioną, o czym wielokrotnie informował zarówno Komendę jak i Starostwo Powiatowe. W odpowiedzi z dnia [...] r. Starosta poinformował Z. S. , że nie jest właściwy w sprawie przyznania wnioskowanego wynagrodzenia za dozór pojazdu. Nadto wyjaśnił, że pojazd będący przedmiotem wniosku, nie stanowi własności Powiatu a organ nie dysponuje dokumentami pozwalającymi na sporządzenie i wniesienie do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku ww. pojazdu na rzecz Powiatu. Pismem z dnia [...] r. Z. S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie zarzucając Staroście bezczynność wobec niewydania decyzji administracyjnej jak i przewlekłość w prowadzeniu postępowania. W dniu [...] r. Z. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość i bezczynność Starosty w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] za okres od [...] r. w kwocie [...] zł. W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, 2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie Starosty do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.), 5) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść art. 61, art. 104 § 1, art. 35 § 3, art. 6, art. 12 K.p.a. wraz z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, iż w sprawie jego wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, bezproduktywny i opieszały. Organ wprawdzie podejmuje szereg działań i wydaje formalne akty, jednakże o charakterze pozornym, nieprowadzące do rozstrzygnięcia sprawy i sprawiające wrażenie unikania wydania merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. Udzielenie na wniosek z dnia [...] r. odpowiedzi pismem, zamiast decyzją, stanowi rażące naruszenie prawa i jest dowodem bezczynności organu i celowego prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W ocenie skarżącego, bezczynność Starosty w kwestii wszczęcia procedury przejęcia pojazdu na rzecz powiatu i wniesienia wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku tego pojazdu na rzecz powiatu, nie może być podstawą odmowy realizacji wniosku złożonego na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. i przyznania wynagrodzenia za dozór zwłaszcza, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętych pojazdów, jest typowym stosunkiem administracyjnym. Organ posiada więc wszelkie atrybuty wymagane do podjęcia stosownej decyzji, zaś jej brak nie jest wynikiem okoliczności niezależnych od organu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie. W dniu [...] r. wpłynęło do Sądu postanowienie z dnia [...] r., w którym Starosta orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] za okres od [...]r. Rozstrzygnięcie doręczono stronie w dniu [...] r. Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd zwraca uwagę, że skarżący przed wniesieniem skargi, wypełnił obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), poprzez złożenie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (pismem z dnia [...] r.) na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji w terminie jego sprawy (art. 37 § 1 K.p.a.). Treść tego pisma nie budzi wątpliwości, że zostało wniesione wobec przekroczenia ustawowego terminu załatwienia wniosku skarżącego o wynagrodzenie za dozór pojazdu. Nie znajdują tym samy potwierdzenia zarzuty organu o niewyczerpaniu w sprawie środków zaskarżenia. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi przez sąd, na bezczynność i przewlekłość organu, jest w pełni dopuszczalne. Przepisy powołanej na wstępie ustawy nie określają na czym polega bezczynność i przewlekłość organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że bezczynność organu to stan, w którym organ mimo upływu ustawowych terminów nie wydaje decyzji czy postanowienia lub innego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. Natomiast przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1776/14, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stanowi bezczynność i przewlekłość Starosty w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Odnosząc się do zarzutu bezczynności podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy, Starosta po wniesieniu skargi, postanowieniem z dnia [...] r. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu za okres od [...] r., a zatem załatwił sprawę w przewidzianej prawem formie. W tej sytuacji stwierdzając, że na dzień wyrokowania niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż odpadła podstawa do zobowiązania organu do podejmowania jakichkolwiek działań w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd umorzył w pkt I wyroku postępowanie sądowe w zakresie bezczynności jako bezprzedmiotowe, działając w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny tej kwestii, podkreślenia wymaga, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] r. skierowane do Starosty, które zawiera żądanie zwrotu kosztów dozoru pojazdu marki [...] nr rej. [...] na zasadzie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dozorca, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może wnosić o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz o przyznanie wynagrodzenia za dozór. Natomiast jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania zawartego ww. piśmie, to nic nie stało na przeszkodzie, aby wezwał stronę o sprecyzowanie złożonego przez nią wniosku. Wprawdzie skarżący w skardze oraz w zażaleniu złożonym na podstawie art. 37 K.p.a. nawiązywał do wniosku z dnia [...] r., w którym zwrócił się do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...], tym nie mniej akta administracyjne sprawy potwierdzają, że już co najmniej od [...] r. skarżący podejmował działania celem uzyskania zwrotu kosztów dozoru tego pojazdu. Samo porównanie dat złożenia ww. wniosków i postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskazuje na opieszałość organu. Ponadto w tym okresie, pomimo oczywistemu obowiązkowi załatwienia sprawy w jednej z prawnych form działania administracji publicznej, organ udzielając odpowiedzi na wniosek strony uczynił to pismem informującym o braku swojej właściwości. Powyższe okoliczności dają podstawę do przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w sposób przewlekły, o czym orzeczono jak w pkt II wyroku, stosownie do art. 149 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, stwierdzona przewlekłość i bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organowi nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych ustawą i to z dwóch powodów. Po pierwsze, skarżący po wystąpieniu do organu pismem z dnia [...] r. zawierającym żądanie przyznania kosztów dozoru nie kontynuował dochodzenia przed organem swoich praw w tym zakresie, lecz podjął działania zmierzające do przejęcia wskazanego w sprawie pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Kolejne starania skarżący podjął dopiero po upływie dwóch lat, zaś składając zażalenie i skargę akcentował, że wnioskiem inicjującym postępowanie w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu stanowiło pismo z dnia [...] r. Po drugie, zmiana ustawy Prawo o ruchu drogowym, która miała miejsce w 2010 r., przyczyniła się do powstania wątpliwości interpretacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska co do kwestii, czy przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu ma charakter cywilnoprawny, czy może administracyjnoprawny. Z tych względów Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, jak w pkt III wyroku. Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności i przewlekłości postępowania, oddalono w pkt IV wyroku wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (pkt V wyroku) rozstrzygnięto w oparciu o treść art. 200 P.p.s.a.