II SAB/Sz 173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłość Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkię A. do udzielenia skarżącemu M. P. informacji publicznej poprzez udostępnienie warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w działce nr [...] w P. , obręb K. gmina K. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. W dniu [...] r. do [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. wpłynęły dwa wnioski, w których M. P. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) "Czy na sieć kanalizacyjną w prywatnej drodze na działce [...] w P. , obr. K. , gm. K., którą eksploatujecie zostało podpisane porozumienie lub umowa z inwestorem, który wybudował tą sieć. Jeśli tak proszę o przesłanie kserokopii tych dokumentów.", 2) "Czy w roku [...] lub [...] zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w działce [...] w P. , obręb K., gmina K.. Jeśli tak to proszę o podanie numerów działek, dla których zostały wydane warunki techniczne przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w działce [...] w P. , obręb K., gmina K. oraz przesłanie kserokopii wydanych warunków.". Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie ww. informacji, poprzez przesłanie ich pocztą na wskazany adres. W odpowiedzi na wskazane pisma Spółka [...] w pismach z dnia [...] r. poinformowała wnioskodawcę, że z uwagi na obszerny zakres przedmiotowych spraw, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja zostanie udzielona [...] r. Pismami z dnia [...] r., Spółka w odpowiedzi na ww. wnioski, poinformowała wnioskodawcę, że: Ad 1) nie posiada żadnych dokumentów, ani nie ma wiedzy o takich dokumentach. Ad 2) na dzień sporządzenia niniejszej odpowiedzi, na włączenie do sieci kanalizacyjnej w [...] r. wydano [...] szt. warunków technicznych, natomiast w sprawie podania nr. działek, dla których zostały wydane ww. warunki oraz przesłanie kserokopii wydanych warunków, Spółka poinformowała, że jest to sprawa indywidualna, dotyczy indywidualnych nieruchomości i nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia [...] r. M. P. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na przewlekłość i bezczynność [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej m.in. w zakresie pytań określonych w pismach z dnia [...] r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie ww. Spółki do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie ww. Spółki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł skarżący, że dwa miesiące trwała odpowiedź jedno i dwu zdaniowa na wnioski z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę dotyczącą bezczynności i przewlekłości na wnioski z dnia [...] r., Spółka poinformowała, że pismami z dnia [...] r. udzieliła odpowiedzi na zadane pytania, których kopie wraz z potwierdzeniem odbioru przez wnioskodawcę, dołączyła do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy bezczynności i przewlekłości [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji konieczne stało się ustalenie, czy żądanie udzielenia wnioskowanej przez M. P. informacji zawartych w pisma z dnia [...] r. mieści się w obszarze definiowanym jako informacja publiczna, a także, czy istniał prawny obowiązek Spółki [...] do spełnienia żądania skarżącego. W przedmiotowych wnioskach skarżący domagał się udostępnienia przez ww. Spółkę informacji dotyczących: - eksploatowanej sieci kanalizacyjnej w prywatnej drodze (działka nr [...]) w P. , w zakresie podpisanego porozumienia lub umowy z inwestorem, który wybudował tę sieć oraz przesłanie kserokopii tych dokumentów, - wydanych warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w ww. działce wraz z podaniem nr. działek dla których wydano warunki techniczne oraz przesłanie wydanych warunków, Należy zauważyć, w art. 61 § 1 Konstytucji RP stworzono jawne przesłanki funkcjonowania państwa i tak, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uszczegółowienie oraz rozwinięcie ww. prawa w wymiarze materialnoprawnym i proceduralnym, znalazło swoje odzwierciedlenie w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 2016, poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". W świetle art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informację publiczną stanowi także treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich, z uwzględnieniem, aby ta konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej. Biorąc zatem pod uwagę wyżej zakreślony przedmiot informacji publicznej uznać należało, że żądanie skarżącego polegające na przedstawieniu informacji dotyczącej sieci kanalizacyjnej dotyczy tego rodzaju dokumentów, które mają charakter informacji publicznej. Dokumenty obejmujące lokalizację, funkcjonowanie oraz ustalony sposób przyłączenia odbiorców do sieci kanalizacyjnej są informacjami publicznymi, do których znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznych. W myśl bowiem art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wskazany w tytule tej ustawy obowiązek jest zadaniem własnym gminy. Obowiązek ten jest realizowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że podmiot, jakim jest [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. , zajmujący się m.in. odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków, robotami związanymi z budową rurociągów przesyłowych sieci rozdzielczych, wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, realizuje zadania publiczne. Jak wynika przy tym z odpisu KRS Gmina R., której ustawowym zadaniem jest zbiorowe odprowadzenie ścieków, dysponuje 100 % udziałem ww. Spółki. Do realizacji zadań publicznych służy przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu sieć wodociągowa i kanalizacyjna oraz urządzenia związane z zaopatrywaniem i odbiorem odpowiednio wody i ścieków, zatem informacje obejmujące decyzje administracyjne, umowy i protokoły odbioru technicznego, warunki przyłączenia do sieci, jako obrazujące przebieg przedmiotowego urządzenia przesyłowego i wykazy właścicieli nieruchomości, tj. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy sieci kanalizacyjnej i przyłączy do niej są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. W analogiczny sposób orzecznictwo sądowe wypowiedziało się na temat charakteru informacji publicznej dokumentów dotyczących lokalizacji i funkcjonowania sieci elektroenergetycznej (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014 , sygn. akt I OSK 2032/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 927/14, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądanie skarżącego było przy tym sprecyzowane w sposób umożliwiający udzielenie odpowiedzi na wniosek, zawierało bowiem skonkretyzowanie danych dotyczących sieci kanalizacyjnej w odniesieniu do jednoznacznie oznaczonej działki nr [...] w P. , co wystarczało aby udzielić informacji publicznej w przypadku istnienia takich dokumentów. Udzielenie żądanej informacji traktowane jest jako załatwienie sprawy w drodze czynności materialno-technicznej. Podmiot zobowiązany, który nie posiada żądanej od niego informacji albo gdy uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, jednakże taka odmowa musi przybrać procesową formę decyzji administracyjnej. Dopiero aktywność w jednej ze wskazanych form działania zwalnia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Sąd rozpatrując skargę dotyczącą bezczynności bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Według zasad określonych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że w odpowiedzi na zawarte w piśmie z dnia [...] r. pytanie dotyczące wydanych warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w działce nr [...] w P. , obręb K., gmina K., zaskarżony podmiot udzielił odpowiedzi jedynie częściowo, wskazując ilość czterech wydanych warunków przyłączenia do sieci, natomiast nie przesłał skarżącemu kserokopii tych dokumentów, podczas gdy stanowią one informację publiczną, odnoszącą się do lokalizacji i budowy konkretnego odcinka instalacji służącej do odbioru ścieków. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko Spółki przedstawione w odpowiedzi na wniosek, że przedmiotowe warunki techniczne nie mają charakteru informacji publicznej z uwagi na indywidualny charakter sprawy, dotyczący indywidualnej nieruchomości. Zakres zadania publicznego gminy, wykonywany przez przedsiębiorstwo zajmujące się odbiorem ścieków, jest w tym kontekście zbieżny z prawami i obowiązkami właścicieli nieruchomości przyłączanych do sieci kanalizacyjnej. Zindywidualizowany charakter wydania warunków technicznych nie powoduje utraty przymiotu publicznej informacji znajdującej się w tym dokumencie. Trzeba mieć na względzie, że skarżący domagał się w udostępnienia informacji zawartej w dokumentach, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. Jak wynika z okoliczności sprawy, Spółka jest w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji, tak więc zobowiązana jest załatwić wniosek skarżącego zgodnie z u.d.i.p., udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z tych względów Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia dokumentów dotyczących warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w działce nr [...] w P. , zakreślił Spółce [...] termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w odniesieniu do bezczynności Spółki w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, o czym Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Zdaniem Sądu, przyjęte przez Spółkę przyczyny, które w jej ocenie uwalniały ją od obowiązku udostępnienia informacji publicznej, były nietrafne i nie można ich utożsamiać z rażącą bezczynnością w załatwieniu sprawy. Sąd uznał, że w pozostałym zakresie zarzuty i żądania skargi nie są zasadne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji wyroku. Wobec żądania skarżącego dotyczącego udostępnienia przez Spółkę ewentualnych umów, porozumień, dotyczących eksploatacji sieci kanalizacyjnej w działce nr [...] w P. , Sąd zauważa że zaskarżony podmiot pismem z dnia [...] r. udzielił skarżącemu informacji, iż nie posiada takich dokumentów, ani nie ma wiedzy o takich dokumentach. Powyższe oznacza, że we wskazanym zakresie Spółka [...] nie pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi i skarga w tej mierze podlega oddaleniu. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu czy podmiotu do którego wniosek został skierowany i nie ma on wiedzy, gdzie takie dokumenty się znajdują. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji istniejącej i będącej w posiadaniu danego podmiotu. Wobec żądania skarżącego o ustalenie, że Spółka pozostawała w stanie przewlekłości, Sąd wyjaśnia, że o tego rodzaju stanie można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie zobowiązanej do udzielenia informacji. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie czternastodniowym (ust. 1), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że Spółka w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, tj. w piśmie z dnia [...] r. poinformowała skarżącego, że informacja zostanie udzielona w późniejszym, terminie z uwagi na obszerny zakres przedmiotowej sprawy. Merytorycznej odpowiedzi na wnioski skarżącego z dnia [...] r. Spółka udzieliła pismami z dnia [...] r. W ocenie Sądu, czas rozpoznania ww. wniosków nie przekroczył rozsądnych granic, przy uwzględnieniu terminowości i czynności wymagających podjęcia przez Spółkę. W takiej sytuacji zarzut przewlekłości postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro Sąd nie stwierdził, aby organ administracji dopuścił się w ramach przedmiotowego postępowania rażącego naruszenia prawa, brak jest podstaw do pociągania do odpowiedzialności Spółki czy jego pracownika, który prowadził sprawę. Z okoliczności sprawy wynika, że wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej spotkały się z odpowiedzią ze strony Spółki, w rozsądnym terminie, choć nie do końca prawidłową, tak więc brak jest podstaw do wymierzenia Spółce sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie tego środka porządkującego ma charakter uznaniowy, a żądania swego skarżący w żaden sposób konkretnie nie uzasadnił. Mając na względzie, że zaskarżony podmiot pozostaje jednak częściowo w stanie bezczynności, Sąd przyznał skarżącemu od zaskarżonego podmiotu zwrot kosztów postępowania sądowego, o czym orzekł, jak w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.