II SAB/Sz 182/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. G. z dnia [...] lutego 2021 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. W dniu [...] listopada 2021 r. S. G. - obywatel [...] (dalej powoływany jako: "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł za pośrednictwem Organu, skargę na bezczynność Wojewody (dalej jako: "Wojewoda", "Organ") w sprawie rozpoznania wniosku z 15 lutego 2021 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, domagając się: 1. zobowiązania Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt Organowi; 2. zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że Skarżący w dniu 15 lutego 2021 r. złożył do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w dniu 14 października 2021 r. zawiadomił Organ o ustanowieniu pełnomocnika oraz wniósł ponaglenie za pośrednictwem Wojewody do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pomimo upływu ustawowego terminu, Organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie oraz nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku, co uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Organ wskazał, że według art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec ma obowiązek osobistego złożenia wniosku a jeśli tego nie uczyni i złoży wniosek np. za pośrednictwem poczty to na wezwanie organu musi tą czynność konwalidować poprzez osobiste stawiennictwo w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, który to termin nie może być krótszy niż 7 dni. Ponadto zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych. Mając na względzie powyższe pismem z dnia 5 listopada 2021r. wezwano Skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu 24 listopada 2021 r., co też Skarżący uczynił. Wojewoda podkreślił, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione dopiero w dniu 26 października 2021 r., a zatem datę 26 października 2021 r. należy wskazać jako datę wszczęcia postępowania. Nadto wypełnienie przez Cudzoziemca osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisku linii papilarnych ma kluczowe znaczenie i deprymuje dalszy tok postępowania Organu, a mianowicie Organ występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Uzyskanie informacji od ww. służb w trakcie prowadzonego postępowania stanowi czynność, która przerywa bieg terminów procesowych w sprawie. Termin na przekazanie informacji dla powołanych do tego organów wynosi 30 dni od dnia otrzymania zapytania lub w uzasadnionym przypadku - 60 dni od dnia otrzymania zapytania. Wojewoda wskazał też, że z uwagi na nadzwyczaj dużą liczbę wniosków w sprawach legalizacji pobytu możliwości Organu w natychmiastowym rozpatrzeniu każdego wniosku są ograniczone. Powstaje pewien odstęp czasowy od momentu przyjęcia wniosku do momentu pierwszej czynności merytorycznej w sprawie. Niezwłocznie mogą być załatwiane sprawy w których nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego. Ponadto każda prowadzona przez Organ sprawa wymaga indywidualnej oceny i nie zawsze sprawy tożsame przedmiotowo można rozpoznać w jednakowym czasie. Indywidualna sprawa S. G. nie mogła być załatwiona w sposób wybiórczy. Z uwagi na jednoczesny wpływ dużej ilości wniosków każdego dnia, o różnym stopniu skomplikowania Organ przyjął zasadę załatwiania spraw według kolejności wpływu. Ponadto w związku z obowiązywaniem w okresie pandemii COVID-19 szczególnych rozwiązań prawnych dotyczących cudzoziemców wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ważność dokumentów stanowiących podstawę legalnego wykonywania pracy z mocy prawa uległa przedłużeniu i ww. bez przeszkód mógł kontynuować pracę. Dodatkowo Organ wyjaśnił, że w chwili obecnej postępowanie nie może być zakończone ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające związane z uzyskaniem informacji dotyczących Skarżącego od ww. służb. Nadto Organ zobowiązany był udzielić odpowiedzi na ponaglenie skierowane przez pełnomocnika, co także miało wpływ na opóźnienie w załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. 3. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 4. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - powoływanej dalej jako: "k.p.a."). Bezczynność ma miejsce, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Dodać należy, że w dacie rozpatrywania badanej sprawy przez Organ nie obowiązywały inne reguły procesowe, niż wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91 - zwana dalej "ustawą zmieniającą"). Przepisy ustawy zmieniającej ściśle określają terminy, w których wniosek osoby ubiegającej się m.in. o zezwolenie na pobyt czasowy ma zostać rozpatrzony (art. 112a) oraz obowiązki organu zmierzające do przyspieszenia postępowania w sytuacji, gdy złożony wniosek zawiera np. braki formalne (art. 106 ust. 2a i nast.). Jednocześnie zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy dotychczasowej (zmienianej), wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022r. mają zastosowanie przepisy ustawy o cudzoziemcach w nowym brzemieniu, w tym między innymi przepis art. 112a, który określa termin do wydania decyzji i zasady biegu tego terminu. 5. Przystępując do rozpoznania sprawy ze skargi S. G., nie można tracić z pola widzenia, iż ocenie Sądu podlega postępowanie Organu administracji przed wejściem w życie powyższej nowelizacji, czyli przed datą 29 stycznia 2022 r. Przy czym należy podkreślić, że reguła z art. 13 ustawy zmieniającej stosowania nowych przepisów nie może sanować wstecz stanu bezczynności Organu zaistniałego w okresie przed wejściem w życie nowych przepisów i nie może uzasadniać okoliczności podjęcia pierwszych czynności od wszczęcia postępowania po upływie kilku miesięcy. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 12 lutego 2021 r. i wpłynął do Wojewody w dniu 15 lutego 2021 r. Metryka sprawy załączona do akt administracyjnych wskazuje, że przedmiotowy wniosek został zarejestrowany w wewnętrznym systemie Elektronicznego Zarzadzania Dokumentacją w dniu 15 lutego 2021 r., zaś w dniu 4 marca 2021 r. dokonano rejestracji wniosku w systemie informatycznym Chronos. W dniu 25 października 2021 r. Organ odnotował w rejestrze wpływ do Organu w dniu 15 października 2021 r. ponaglenia Skarżącego (vide: metryka sprawy i wydruk z sytemu IS - karta 25 akt administracyjnych). Nadmienić w tym miejscu należy, że w dniu 26 października 2021 r. wpłynęło do Organu pismo pełnomocnika Skarżącego wraz z załącznikami stanowiące uzupełnienie braków formalnych wniosku. Następną czynnością Organu wykonaną w tej sprawie było wystosowanie do pełnomocnika Skarżącego pisma, opatrzonego datą 5 listopada 2021 r., wzywającego Skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie Organu w dniu 24 listopada 2021r. ze względu na złożenie wniosku o pobyt czasowy drogą pocztową, z uwagi na obowiązek złożenia odcisków linii papilarnych. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie został załatwiony poprzez wydanie decyzji, ani też w inny przewidziany prawem sposób postępowanie to nie zostało zakończone. 6. Zestawienie dat wpływu wniosku inicjującego postępowanie i pierwszej czynności Organu w celu załatwienia sprawy (wezwanie do stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych) wskazuje, że Organ po wpływie niekompletnego wniosku Skarżącego, przez długi okres czasu (prawie 8 miesięcy) nie podejmował żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. W szczególności nie podjął w tym okresie obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika z akt Skarżący z własnej inicjatywy uzupełnił braki formalne wniosku składając w dniu 26 października 2021 r. pełnomocnictwo pracodawcy, kopię zezwolenia na pracę typu A, wypełniony załącznik nr 1 do formularza wniosku. Natomiast wezwanie do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych, wymaganych przepisami ustawą o cudzoziemcach, nastąpiło po upływie blisko 8 miesięcy od daty wpływu wniosku. Należy mieć na względzie, że skoro ustawodawca nie określił dla Organu innych niż kodeksowe terminów w których ma on obowiązek wezwać Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to należy przyjąć, iż działanie takie powinno następować niezwłocznie. Jako więc całkowicie nieakceptowalne jawi się podjęcie pierwszej czynności w celu merytorycznego załatwienia sprawy, dopiero po kilkukrotnie przekroczonym terminie, w którym sprawa powinna być zakończona i dopiero po otrzymaniu ponaglenia ze strony Wnioskodawcy. Tym bardziej jest to niezrozumiałe dla Sądu, że jak sam wskazał Organ w odpowiedzi na skargę uzyskanie odcisków linii papilarnych od Wnioskodawcy ma kluczowe znaczenie dla dalszego toku postępowania z uwagi na art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Nie można też pominąć faktu, iż Organ, pomimo ustawowego obowiązku, nie informował Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwiania sprawy (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.). 7. W ocenie Sądu, w przestawionych okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność Organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Po zarejestrowaniu bowiem sprawy w systemie EZD w dniu 15 lutego 2021 r. Organ nie podjął żadnych działań w celu załatwienia sprawy i potrzebował prawie 8 miesięcy na wystosowanie do Strony wezwania do osobistego stawiennictwa w celu uzupełnienia danych o odciski linii papilarnych. Na taką ocenę sprawy nie ma wpływu okoliczność, że Organ oczekiwał na wytyczne Urzędu do Spraw Cudzoziemców, do którego Skarżący skierował ponaglenie, zamiast umożliwić Skarżącemu uzupełnienie wszystkich braków formalnych wniosku i przystąpić do rozpoznania sprawy. W przekonaniu Sądu, wszystkie okoliczności sprawy jasno wskazywały, że Organ jest bezczynny, a oczekiwanie na stanowisko Organu wyższego stopnia tylko tę bezczynność pogłębiło. Nie sposób też zgodzić się z Organem, że datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest dopiero dzień uzupełnienia przez Skarżącego braków formalnych wniosku - 26 października 2021 r., nie zaś moment doręczenia Organowi wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W sytuacji bowiem gdy brak formalny wniosku (podania) zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że wniosek nie był dotknięty brakiem od chwili jego wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2021 r. II SAB/Gl 72/21; Lex, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r., III SAB/Łd 3/21, Lex ). 8. Sąd podziela również pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt I SAB/Wr 495/21 (dostępne w bazie CBOIS), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć Organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd miał na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta jest od dłuższego już czasu i nie może być akceptowana w państwie prawa. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne Organu wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla Strony i wpływać na ograniczenie Jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Rażące naruszenie prawa przejawia się w milczeniu Organu po otrzymaniu wniosku Strony, znacznym okresie czasu owego milczenia, a nawet w braku zainteresowania sprawą po wniesieniu ponaglenia, a także skargi na bezczynność. W ocenie Sądu sytuacja, w której Strona czeka na rozstrzygnięcie Organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na taką ocenę ma również wpływ nieskomplikowany charakter czynności których nie wykonywał Organ. Wśród nich były działania o charakterze czysto technicznym jak odebranie od Skarżącego odcisków palców po osobistym stawiennictwie w terminie wyznaczonym przez Organ. 9. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisany wyżej brak czynności Organu, Sąd uznał na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na fakt, że do dnia orzekania w niniejszej sprawie Organ nie zakończył postępowania Sąd w pkt III sentencji wyroku zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art.205 § 2 P.p.s.a., przy czym nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz Skarżącego, działającego przez pełnomocnika, kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Ani z okoliczności sprawy ani z treści skargi nie wynika iżby nakład pracy Pełnomocnika w niniejszej sprawie był ponadstandardowy. Wręcz przeciwnie Sądowi jest wiadome z urzędu, iż Pełnomocnik w zbliżonym czasie składał inne skargi o tożsamej treści co nakazuje przyjąć, iż nakład jego pracy był co najwyżej zwykły.