II SAB/Sz 185/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej P. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. K. (dalej "skarżący" lub "cudzoziemiec"), reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - zasądzenie kosztów postępowania od organu, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] lutego 2021 r. złożył do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, zaś w dniu [...] października 2021 r. zawiadomił organ o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie oraz wniósł ponaglenie. Jednakże pomimo upływu ustawowego terminu od dnia złożenia wniosku, organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku, w tym nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zwrócił się o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2021 r. wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wniosek ten zawierał braki formalne. Natomiast w dniu [...] października 2021 r. wpłynęło zawiadomienie z dnia [...] października 2021 r. o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie oraz ponaglenie, które wraz z wyjaśnieniami przekazano do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu. Z kolei w dniu [...] listopada 2021 r. uzupełniono braki formalne wniosku o zezwolenia na pobyt czasowy, w związku z czym pismem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący został wezwany do osobistego stawiennictwa w organie w dniu [...] listopada 2021 r. celem pobrania odcisków linii papilarnych, co ww. wykonał. W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody, zarzut bezczynności organu nie znajduje uzasadnienia. Ustawodawca bowiem w sposób wyraźny określił wymogi jakie musi spełnić wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, samo więc złożenie wniosku przez cudzoziemca nie gwarantuje udzielenia zezwolenia pozostającego w jego zainteresowaniu. Wprawdzie skarżący legitymuje się zezwoleniem typu A nr [...], na podstawie którego mógł przebywać na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do dnia [...] marca 2021 r., zaś wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP został nadany za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] marca 2021 r., jednakże datą od której należy liczyć bieg terminu w sprawie jest dzień [...] listopada 2021 r., kiedy to uzupełniono brak formalny wniosku. W związku z powyższym organ I instancji co najmniej do tego dnia nie dopuścił się bezczynności, którą należy utożsamić z niezałatwieniem sprawy w terminie. Organ oświadczył, że z uwagi na nadzwyczaj dużą liczbę wpływających do Wojewody wniosków w sprawach legalizacji pobytu ilość złożonych dziennie wniosków jest znacząco większa od możliwości dziennego załatwiania spraw. Stąd też możliwość organu w natychmiastowym rozpatrzeniu każdego złożonego wniosku są ograniczone. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że terminu "niezwłocznie" nie można utożsamiać z terminem natychmiastowym lecz terminem realnym dla organu. W odniesieniu do nadzwyczaj dużej ilości spraw wpływającej do organu istnieje uzasadnienie, że powstaje pewien odstęp czasowy od momentu przyjęcia wniosku do momentu pierwszej czynności merytorycznej w sprawie. Tymczasem organ już pismem z dnia [...] listopada 2021 r., zaledwie po upływie 15 dni od dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku, skierował do cudzoziemca wezwanie do osobistego stawiennictwa, przy czym w międzyczasie musiał udzielić odpowiedzi na ponaglenie skierowane przez jego pełnomocnika, co miało wpływ na opóźnienie w załatwieniu sprawy. Przy czym sprawa skarżącego nie mogła być rozpoznana w sposób wybiórczy, zaś z uwagi na jednoczesny wpływ dużej ilości wniosków każdego dnia, o różnym stopniu skomplikowania i przygotowania ich przez strony, organ przyjął zasadę załatwiania spraw według kolejności wpływu. Organ zaznaczył, że z uwagi na obowiązywanie w okresie pandemii COVID-19 szczególnych rozwiązań prawnych dotyczących cudzoziemców wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ważność dokumentów stanowiących podstawę legalnego wykonywania pracy z mocy prawa uległa przedłużeniu, zaś od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. od dnia [...] listopada 2021 r. do czasu wezwania do osobistego stawiennictwa upłynęło zaledwie 18 dni. W tej sytuacji pozbawione podstaw prawnych i faktycznych jest dążenie cudzoziemca do uznania bezczynności począwszy od dnia [...] marca 2021 r., w której to dacie został skierowany wniosek zawierający braki formalne. Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie na podstawie pełnego, kompletnego wniosku. W chwili obecnej również postępowanie nie może być zakończone ze względu na konieczność uzyskania stosownych informacji od Komendanta Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Po upływie zakreślonego prawem terminu organ przystąpi do dokonania niezbędnych, ustawowych działań koniecznych do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, zmierzających do jak najszybszego załatwienia jej zgodnie z żądaniem skarżącego i wydania stosowanej decyzji. W dniu [...] marca 2022 r. wpłynęło do Sądu pismo organu, w którym poinformowano o wydaniu w dniu [...] lutego 2022 r. decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Polski i jej doręczeniu ww. w dniu [...] lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, bowiem nie ulega wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku skarżącego i nie wydał aktu administracyjnego kończącego postępowanie. Uczynił to dopiero w dniu [...] lutego 2022 r. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został w niniejszej sprawie złożony w dniu [...] marca 2021 r. W związku z faktem, iż zawierał braki formalne organ winien niezwłocznie wezwać skarżącego do ich uzupełnienia, celem nadania sprawie właściwego biegu. Wezwanie nastąpiło dopiero w dniu [...] listopada 2021 r., a więc po 8 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Sąd nie podziela wyrażonej w odpowiedzi na skargę opinii organu, z której wynika, że postępowanie w sprawie rozpoczęło swój bieg dopiero w dacie uzupełnienia wniosku. Akceptacja takiego sposobu procedowania prowadziłaby bowiem do zupełnie bezkarnej i pozostającej poza jakąkolwiek kontrolą przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Ma rację organ wywodząc, że jest to termin niedookreślony, ale nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że prosta wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Nie zasługuje na aprobatę wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, iż "niezwłocznie" oznacza termin realny dla organu, a skoro tak, to wezwanie do uzupełnienia niekompletnego wniosku po upływie 8 miesięcy od jego złożenia jest akceptowalne. Bowiem to do organu należy taka organizacja pracy podległego urzędu, aby wnioski były rozpoznawane w rozsądnym terminie, a strona domagająca się czynności organu nie ponosiła negatywnych konsekwencji jego opieszałości. Przypomnieć w tym miejscu należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości. W art. 12 § 1 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w § 2 tego przepisu przewidziano, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Konkretyzując terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w art. 35 § 1 k.p.a. powtórzono, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z przywołanych wyżej przepisów wyprowadzić można wniosek, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne powinno zmierzać do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy, przy czym w przypadku, gdy sprawa ma nieskomplikowany charakter, a do wniosku załączone zostały wszystkie niezbędne dokumenty, rozstrzygnięcie kończące postępowanie powinno zostać podjęte niezwłocznie. W pozostałych przypadkach, w szczególności, gdy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, sprawa powinna zostać zakończona w rozsądnym terminie, a postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby ten rozsądny termin zachować. W szczególności dotyczy to sprawnego i szybkiego podejmowania kolejnych działań zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Także w kontekście przywołanych przepisów koncepcję organu, iż termin do załatwienia sprawy należy liczyć od dnia, w którym strona, na wezwanie organu, uzupełniła niekompletny wniosek należy uznać za chybioną. Niedopuszczalna jest bowiem, zdaniem Sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku następuje długo po upływie terminu do załatwienia sprawy. Sąd dostrzega regulację, o której mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Dalej wyjaśnić należy, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W świetle przytoczonej regulacji bezczynność organu przejawia się w tym, że w określonych ustawowo terminach (czy to w art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a., czy to w terminach przewidzianych w przepisach szczególnych), nie załatwił sprawy administracyjnej i nie wydał oczekiwanego przez stronę rozstrzygnięcia. Na gruncie badanej sprawy rozważenia wymagało, czy nowelizacja ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 – j.t.), dalej jako "u.c.", dokonana ustawą z dnia 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), dalej: jako ustawa nowelizująca, miała wpływ na sytuację skarżącego, zważywszy, że skarga została wniesiona w dniu [...] listopada 2021 r., a wiec przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, które nastąpiło w dniu 29 stycznia 2022 r. Na mocy art. 1 pkt 13 ustawy nowelizującej do ustawy o cudzoziemcach dodano art. 112a, w którym w ust. 1 przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 u.c. termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Art. 13 ustawy nowelizującej zawiera przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W świetle powyższych regulacji sytuacja prawna skarżącego uległa zmianie po wniesieniu skargi, bowiem w dacie jej wniesienia przywołane przepisy ustawy nowelizującej nie funkcjonowały w obiegu prawnym, co w praktyce oznaczałoby, ze skarga, która była zasadna w dacie jej wniesienia, stała się niezasadna na skutek przepisów uchwalonych już po jej wniesieniu. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2022 r., w sprawie sygn. akt I SAB/Wr 2471/21, z którego wynika, że naruszenie zasady "lex retro non agit ma" ograniczone zastosowanie w demokratycznym państwie prawa. "Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada niedziałania prawa wstecz stanowiła wielokrotnie przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się o jej znaczeniu, jako istotnym składniku konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W orzeczeniu z dnia 29.01.1992 r. K. 15/91, OTK 1992/1/8 - Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania ustalony został na czas wcześniejszy, aniżeli ten, w którym ustawa stała się obowiązująca, tj., w którym została prawidłowo ogłoszona. Treścią zasady "lex retro non agit" jest bowiem zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. zakaz ten dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego (orzeczenie TK z 30.11.1993 r., K 18/92, OTK 1993/2/41). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych (uchwała NSA z dnia 10.04.2006 r., I OPS 1/06, CBOSA)". Z tego punktu widzenia zastosowanie znowelizowanych przepisów ustawy o cudzoziemcach w badanej sprawie byłoby, zdaniem Sądu, niedopuszczalne, prowadziłoby bowiem do pogorszenia sytuacji procesowej skarżącego, który w dacie wnoszenia skargi nie mógł wiedzieć, że przepisy ustawy o cudzoziemcach, które w jego sprawie mają zastosowanie zostaną zmienione. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na okoliczność, iż wraz ze zmianą ustawy o cudzoziemcach nie zmieniono przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 29 – j.t.), dalej "p.p.s.a.", a ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących zastosowania nowych regulacji w postępowaniach zawisłych przed sądami administracyjnymi. Oznacza to zdaniem Sądu, że przepisy ustawy nowelizującej nie mają w badanej sprawie zastosowania. Analiza przedłożonych Sądowi akt postępowania prowadzi zatem do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa z wniosku skarżącego nie została rozpatrzona w przewidzianym przepisami k.p.a. terminie. Sposób procedowania organu, wezwanie do uzupełnienia wniosku skierowane do strony dopiero po upływie znacznego czasu, przemawia za uznaniem, iż bezczynność ta miała charakter rażący, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 3 p.p.s.a. Zważywszy jednak na to, że organ przed wydaniem wyroku wydał decyzję, Sąd umorzył postępowanie w części zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł, która to kwota obejmuje uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Sądowi znana jest z urzędu okoliczność, iż pełnomocnik skarżącego reprezentuje przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie wielu skarżących, przy czym lektura wnoszonych przez niego skarg na bezczynność prowadzi do wniosku, że są one opracowywane w oparciu o jeden szablon, a ich treść w żaden sposób nie odnosi się do konkretnej, indywidualnej sytuacji skarżących i zawiera ogólnikowe stwierdzenia, które mogą mieć zastosowanie w wielu podobnych sprawach. W badanej sprawie pełnomocnik skorzystał z takiego szablonu, przy czym nie zmienił daty sporządzenia skargi (ręcznie poprawiając datę), a ponadto błędnie wpisał nazwisko skarżącego również ręcznie je poprawiając. Świadczy to, zdaniem Sądu, o lekceważącym stosunku pełnomocnika do swoich obowiązków, a także o niewielkim nakładzie pracy, którą włożył w reprezentowanie swojego klienta przed sądem. Z tych względów Sąd obniżył przysługujące pełnomocnikowi wynagrodzenie do kwoty [...]zł.