II SAB/Sz 188/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Z. i dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Z. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. z dnia [...] r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 marca 2021 r. wpłynął do Wojewody wniosek R. (dalej: "strona", "skarżący") z dnia 17 marca 2021 r. (nadany w dniu 18 marca 2021 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 13 października 2021 r., skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, za pośrednictwem Wojewody, złożył ponaglenie w trybie przepisu art. 37 k.p.a. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie. W odniesieniu do złożonego ponaglenia Wojewoda złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia 25 października 2021 r. Skarżący, działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 27 lipca 2021 r., które wpłynęło do organu dnia 12 listopada 2021 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wojewody. Jednocześnie zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu strona przedstawiła przebieg postępowania przed organem oraz wskazała, że pomimo upływu ustawowego terminu od dnia złożenia wniosku organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych skarżący podniósł, że o bezczynności organu można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub też innego aktu. Jednocześnie strona zwróciła uwagę, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W tej sytuacji zaistniała zatem bezczynność organu, gdyż mimo istnienia obowiązku – w ustawowym terminie organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu oraz nie podjął stosownej czynności. Pismem z dnia 18 listopada 2021 r. Wojewoda wezwał stronę, stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354), do osobistego stawiennictwa w organie w dniu 8 grudnia 2021 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie przyznając, że wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 19 marca 2021 r. Organ zwrócił uwagę, że wniosek był niekompletny, a został uzupełniony w dniu 25 sierpnia 2021 r. Organ przypomniał, że skarżący pismem z dnia 13 października 2021 r. złożył ponaglenie, które wraz z wyjaśnieniem zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departamentu Legalizacji Pobytu. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda przytoczył treść art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz wyjaśnił, że ustawodawca nie zakazuje złożenia wniosku za pośrednictwem poczty, czy przez pełnomocnika, jednakże w takim przypadku obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie w tym zakresie Wojewoda wystosował do skarżącego w dniu 18 listopada 2021 r. wyznaczając datę stawiennictwa na 8 grudnia 2021 r. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że skarżący złożył wniosek bez wymaganych załączników i niekompletnie wypełniony w związku z tym przyjął dzień 25 sierpnia 2021r., jako datę wszczęcia postępowania, bowiem dopiero w tym dniu skarżący uzupełnił braki formalne oraz przedłożył prawidłowo wypełniony wniosek wraz z załącznikami. Tym samym co najmniej do tego dnia organ nie dopuścił się bezczynności, którą należy rozumieć jako niezałatwienie sprawy w terminie. Organ wyjaśnił, że z uwagi na nadzwyczaj dużą liczbę wpływających wniosków w sprawach legalizacji pobytu możliwości organu w natychmiastowym rozpatrzeniu każdego złożonego wniosku są ograniczone istnieje zatem uzasadnienie, że powstaje pewien odstęp czasowy od momentu przyjęcia wniosku do momentu pierwszej czynności merytorycznej w sprawie. W przedmiotowej sprawie organ już pismem z dnia 18 listopada 2021 r., czyli po upływie dwóch i pół miesiąca skierował do strony wezwanie do osobistego stawiennictwa, przy czym w międzyczasie musiał udzielić odpowiedzi na ponaglenie, co miało wpływ na opóźnienie w załatwieniu sprawy, a w tych okolicznościach zarzut bezczynności nie znajduje uzasadnienia. W odniesieniu do złożonego wniosku postępowanie nie mogło być zakończone z uwagi na oczekiwanie na osobiste stawiennictwo strony w organie, a następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W dniu 8 grudnia 2021 r. skarżący osobiście stawił się w organie oraz otrzymał przewidziane prawem informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.). Według postanowień art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skierowany do Wojewody wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 19 marca 2021 r. Uzupełnienie wniosku przez stronę nastąpiło dnia 25 sierpnia 2021 r. Następnie skarżący złożył ponaglenie, które wpłynęło do organu w dniu 18 października 2021 r., z kolei skarga strony na bezczynność wpłynęła do organu dnia [...] listopada 2021 r. Co do zasady, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżącego wpłynął do Wojewody w dniu 19 marca 2021 r. Pierwszą czynność procesową w sprawie, organ podjął dopiero w dniu 18 listopada 2021 r., czyli już po złożeniu przez stronę ponaglenia oraz skargi do Sądu, kierując standardowe w tego rodzaju sprawach wezwanie do osobistego stawiennictwa - w trybie przepisu art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354). Przepis ten stanowi, że jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Mając na względzie przytoczoną wyżej zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, nie ma istotnego znaczenia dla oceny bezczynności organu, stwierdzenie przez Wojewodę, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych, zaś skuteczne wszczęcie postępowania nastąpiło wraz z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, co miało miejsce w sierpniu 2021 r. Organ administracji powinien bowiem niezwłocznie wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., czego jednak nie uczynił, zaś strona z własnej inicjatywy uzupełniła wniosek. Brak takowego wezwania nie może pozostawać bez wpływu na ocenę sposobu procedowania przez Wojewodę. Organ nie może bowiem pozostawić żądania strony bez nadania mu jakiejkolwiek biegu procesowego przez szereg miesięcy bez narażenia się na zarzut zbędnej zwłoki lub opieszałości w podejmowanych czynnościach procesowych. Obowiązek sprawnego działania jest elementem tzw. prawa do dobrej administracji. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa dopiero po upływie 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku, podczas gdy jest to standardowa procedura, która powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów, dla których jest przewidziana. Mając na uwadze opisany stan rzeczy, w szczególności zestawienie daty wpływu wniosku (19 marca 2021 r.) oraz podjęcia pierwszej czynności przez organ z własnej inicjatywy poprzez wezwanie strony w trybie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (18 listopada 2021 r.), a także brak informacji ze strony Wojewody o załatwieniu sprawy do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd (10 lutego 2022 r.), mimo że jak wynika z akt administracyjnych skarżący w odpowiedzi na wezwanie z dnia 18 listopada 2021 r. osobiście stawił się w organie w dniu 8 grudnia 2021 r. należy stwierdzić, że niewątpliwie Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy. Czynności polegające na wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz wezwaniu strony do osobistego stawiennictwa miały charakter standardowy, zatem brak jest okoliczności usprawiedliwiających organ od niezwłocznego ich podjęcia. Przez 8 miesięcy organ pozostawał całkowicie bierny, nie dochowując terminów ustawowych określonych przepisami art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasad wskazanych w art. 8 oraz art. 12 k.p.a. Z tego względu zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy okazał się w pełni uzasadniony i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa było oczywiste i niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu, okres bezczynności Wojewody w niniejszej sprawie, naruszał terminy załatwienia sprawy w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy. Bezczynność organu w podejmowanych czynnościach była pozbawiona racjonalnego uzasadnienia. Odnosząc się do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd dostrzega, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie ma wpływ ilość składanych wniosków przez cudzoziemców, jednakże sytuacja w zakresie organizacji pracy przy rozpatrywaniu tego rodzaju wniosków od dłuższego czasu nie ulega zauważalnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Nadto wbrew przeświadczeniu organu udzielenie odpowiedzi na ponaglenie nie należy do takiego rodzaju czynności, która usprawiedliwiałaby opieszałe działanie organu w zakresie standardowej procedury, tym bardziej gdy organ odpowiedzi udzielił w piśmie z dnia 25 października 2021 r., zaś wezwanie do skarżącego skierował dopiero w dniu 18 listopada 2021 r. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz koszty udziału w sprawie ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.