II SAB/Sz 19/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę. W dniu 9 października 2017r. R. G. zwrócił się do [...] Inspektora Sanitarnego [...] o rozpatrzenie "wniosku z tytułu choroby zawodowej", załączając wyniki badań szpitalnych z rozpoznaniem nowotworu złośliwego pęcherza moczowego. Wniosek ten został uznany za nowe zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, w związku z czym organ pismem z dnia 7 listopada 2017 r. poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznane za rakotwórcze u ludzi: nowotwór pęcherza moczowego oraz jednocześnie wezwał do złożenia wyjaśnień dotyczących narażenia zawodowego oraz udokumentowania przebiegu zatrudnienia. Dnia 14 listopada 2017 r. przeprowadzono wywiad zawodowy z wnioskodawcą, który przedłożył posiadane przez niego dokumenty dotyczące narażenia zawodowego oraz przebiegu zatrudnienia. Pismem z tego samego dnia organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego w sprawie choroby zawodowej, dokonania oceny narażenia zawodowego oraz przeprowadzenia badań w jednostce orzeczniczej I stopnia celem wydania orzeczenia lekarskiego, to 31 marca 2018 r. Dnia 10 stycznia 2018 r. została sporządzona karta oceny narażenia zawodowego, zaś w dniu 19 lutego 2018 r. skierowano wnioskodawcę do jednostki orzeczniczej I stopnia - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] Centrum Leczenia i Profilaktyki Poradni Chorób Zawodowych w S. (WOMP) na badania w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu albo braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej pod poz. 17 pkt 5 wykazu chorób zawodowej (nowotwory złośliwe, powstałej w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór pęcherza moczowego). Pismem z dnia 20 marca 2018 r. organ poinformował stronę, że przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2018 r. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2018 r. wnioskodawca oświadczył, że nie zgadza się z wyznaczonym terminem zakończenia sprawy, a nadto z wyrokiem WSA z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1120/13, którym to oddalono jego skargę w sprawie choroby zawodowej. Na skutek wezwania organu z dnia 11 kwietnia 2018 r. do sprecyzowania żądania zawartego w ww. piśmie strona wskazała, że pismo to stanowi wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie choroby zawodowej. Dnia 15 maja 2018 r. przeprowadzono rozmowę telefoniczną z WOMP w S. podczas której uzyskano informację, że termin badania dla strony ustalono na dzień 25 maja 2018 r. Dnia 18 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło pismo jednostki orzeczniczej z którego wynikało, że wnioskodawca nie zgłosił się na badania w wyznaczonym terminie. Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. organ wskazał stronie nowy termin zakończenia postępowania – 31 grudnia 2018 r. albowiem organ ustalił z jednostka orzeczniczą, że strona nie stawiła się na badania w WOMP w dniu 25 maja 2018 r. lecz dopiero w dniu 11 lipca 2018 r., a sprawa znajduje się na etapie analizy wyników badań i gromadzenia danych dotyczących narażenia zawodowego. Dnia 1 października 2018 r. organ otrzymał pismo od jednostki orzeczniczej z prośbą o informacje dotyczące narażenia zawodowego wnioskodawcy na czynniki rakotwórcze oraz wybrane substancje chemiczne i procesy technologiczne Dnia 14 grudnia 2018 r. organ poinformował WOMP w S., że nie posiada w archiwum danych pozwalających dokonać oceny narażenia zawodowego wnioskodawcy zatrudnionego w Stoczni Szczecińskiej w latach 1964-1993 z uwzględnieniem wyszczególnionych przez jednostkę orzeczniczą czynników. Wobec braku takiej dokumentacji przesłał zatem wszystkie pomiary czynników szkodliwych z Odlewni, w której pracował wnioskodawca. Z kolei pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. PPIS powołując się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i otrzymania orzeczenia lekarskiego od jednostki orzeczniczej I stopnia, wyznaczył stronie nowy termin załatwienia sprawy-do dnia 1 lipca 2019 r. W dniu 8 stycznia 2019 r. wnioskodawca złożył ponaglenie, w trybie art. 37 § 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego, na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ wezwał stronę do sprecyzowania, czy ponaglenie to dotyczy działania WOMP w S., czy PPIS w S.. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca poinformował telefonicznie, że złożył pismo do sądu administracyjnego i nie będzie już składał żadnych pism do organu. Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. WOMP odpowiadając organowi wyjaśnił, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej wnioskodawcy znajduje się na etapie kompletowania informacji o narażeniu zawodowym i analizy dokumentacji medycznej. W dniu 18 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła skarga R. G., w której wniósł o "rozpatrzenie sprawy ze stosunku pracy (...) dotyczącej wyroku WSA w Szczecinie oraz rozpatrzenie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie". W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi wskazał, że Inspektor Sanitarny dopuścił się rażących uchybień prawnych wobec nierozpatrzenia jego sprawy. Wyjaśnił, że jest osobą ciężko chorą na nowotwór złośliwy, zaś ze złej woli organu termin załatwienia sprawy choroby zawodowej był już wielokrotnie przedłużany. Również WSA w Szczecinie, pomimo przesłanego do niego pisma, nie rozważył w sprawie II SA/Sz 481/11 kwestii choroby zawodowej mieszczącej się pod poz. 17 pkt 5 wykazu chorób zawodowych. Złożoną skargę Sąd potraktował jako wniesioną na bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 października 2017 r. w sprawie choroby zawodowej i zarejestrował pod sygn. akt II SAB/Sz 19/19. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że nie otrzymał od jednostki orzeczniczej I stopnia orzeczenia lekarskiego, zaś w wyniku przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2019 r. rozmowy telefonicznej z WOMP w S. uzyskał informację, że opóźnienie spowodowane jest dużą ilością postępowań orzeczniczych. Wskazał także, że w latach 2009-2012 prowadził postępowanie w sprawie rozpoznania u strony także innej jednostki chorobowej (choroby układu wzrokowego wywołane czynnikami fizycznymi, chemicznymi lub biologicznymi, poz. 25 pkt 5 wykazu chorób zawodowych), które zostało zakończone decyzją ostateczną, zaś skargę na tę decyzję WSA oddalił wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 11120/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone żadnym terminem, ale warunkiem jej dopuszczalności jest uprzednie wyczerpanie przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia, tj. ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej jako "k.p.a."). Zdaniem Sądu, na gruncie badanej sprawy tryb ten został zachowany, gdyż skarżący pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. powołując się na art. 37 § 1-3 k.p.a. złożył wymagane prawem ponaglenie. Co prawda organ wezwał skarżącego do sprezycowania czy ponaglenie dotyczy przewlekłości PPIS, czy też WOMP w S., jednakże zarówno w świetle powołanej podstawy prawnej jak i treści ponaglenia nie budzi wątpliwości, że intencją skarżącego było skorzystanie ze środka służącego do ochrony jego praw w załatwieniu sprawy przez organ. Przechodząc do oceny zasadności skargi wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ orzekający nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1) i określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych skarżący wnioskiem z dnia 9 października 2017 r. zwrócił się do organu o stwierdzenie choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałej w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór pęcherza moczowego, tj. wymienionej pod poz. 17 pkt 5 wykazu chorób zawodowych określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz.1367- dalej jako: "rozporządzenie"). Podkreślić w tym miejscu należy, że sprawę zainicjonowaną ww. wnioskiem należy odróżnić od spraw zakończonych wyrokiem WSA z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 481/11 czy z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1120/13, gdyż dotyczyły one innej jednostki chorobowej (choroby układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi, chemicznymi lub biologicznymi: zaćma wywołana działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego). Zatem słusznie organ wniosek ten uznał za nowe zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej. W toku prowadzonego postępowania dowodowo-wyjaśniającego organ podjął właściwe wymagane prawem czynności, w tym skierował skarżącego do jednostki orzeczniczej I stopnia - WOMP w S. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej (§ 4 rozporządzenia) oraz dopełnił obowiązku poinformowania strony o wyznaczeniu kolejnych nowych terminów załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Wprawdzie organ do dnia orzekania przez Sąd nie wydał w sprawie stosowej decyzji, ale nie sposób przyjąć, aby wydłużenie okresu rozpoznawania sprawy spowodowane oczekiwaniem na podjęcie orzeczenia lekarskiego przez WOMP stanowiło o bezczynności organu, czy złej jego woli. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Stosownie bowiem do § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzje w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wydaje państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W myśl § 5 ust. 1 tego rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający określone odrębnymi przepisami wymagania kwalifikacyjne zatrudniony w jednostkach orzeczniczych, zaś według § 6 ust. 1 i ust. 6 lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, które przesyła m.in. właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu oraz zainteresowanemu pracownikowi. Z przepisów tych wynika, że orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej jest obligatoryjnym elementem postępowania wyjaśniającego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie, bez którego to nie jest możliwe wydanie decyzji przez organ sanitarny. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenie lekarskie posiada walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zaś organ nie ma uprawnień samodzielnie czynić ustaleń wymagających wiadomości specjalnych (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3123/17). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro PPIS w S. nie otrzymał orzeczenia lekarskiego, to nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że organ systematycznie monitoruje poprzez stosowne zapytania- przebieg postępowania orzeczniczego toczącego się w placówce medycznej do której to skierowano skarżącego celem przeprowadzenia badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, natomiast nie dysponuje jakimikolwiek środkami dyscyplinujący jednostki orzecznicze w zakresie wydawanych orzeczeń. Poza tym sama sprawa ma charakter skomplikowany, chociażby z uwagi na to, że w archiwum nie odnaleziono wnioskowanej przez WOMP szczegółowej dokumentacji odnoszącej się do narażenia zawodowego skarżącego podczas wykonywanej przez niego pracy w Stoczni [...], co wynika z pisma organu z dnia 14 grudnia 2018 r. W konsekwencji zatem, w realiach niniejszej sprawy, konieczność zgromadzenia wymaganego materiału dowodowego, w szczególności uzyskania orzeczenia jednostki medycznej, uzasadniało w oparciu o art. 36 k.p.a. przedłużenie kolejnych terminów zakończenia postępowania i nie może być traktowane jako opóźnienie powstałe z przyczyn zależnych od organu. Podsumowując, analiza istniejących w sprawie okoliczności faktycznych jak i podjętych przez organ czynności w ramach postępowania wyjaśniającego dowodzą, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 9 października 2017 r. w sprawie choroby zawodowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.