II SAB/Sz 2/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym skargi D. Z. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 14 grudnia 2009 r. na działalność Prezydenta Miasta [...] p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem, datowanym na dzień [...] r., D.Z. złożyła do Wojewody wniosek o zlecenie przeprowadzenia kompleksowej kontroli dokumentacji "S" Spółki z o.o. z siedzibą w [...], z uwagi na istnienie udokumentowanego prawdopodobieństwa, że Dział Inwestycyjny Urzędu Miasta w [...], działa wspólnie i w porozumieniu z przedstawicielami tej Spółki na niekorzyść jej udziałowców. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda poinformował D.Z., że nie posiada kompetencji do rozpoznania ww. wniosku i pismem z dnia [...] r. przekazał sprawę według właściwości do Prezydenta Miasta [...]. W związku z przekazanym przez Wojewodę wnioskiem, Rada Miasta Szczecin uchwałą z dnia 6 września 2010 r. Nr L/1306/10 w sprawie "skargi" pani D.Z., stwierdziła brak podstaw do uznania za "skargę" pisma D.Z., zawierającego zarzuty w stosunku do Prezydenta Miasta [...], dotyczące nie przeprowadzenia kompleksowej kontroli "S" Spółki z o.o. w [...] oraz braku reakcji na nieprawidłowości w rozliczeniach między tą Spółką a jej udziałowcami, w związku z budową hali targowej przy ul. [...]. W kontekście powyższej uchwały D.Z., w piśmie datowanym na dzień [...] r., skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta [...], uznała podjęty przez Radę Miasta [...] akt normatywny za całkowicie bezzasadny i niezgodny z treścią ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a.") oraz "wykładniami uchwał tego kodeksu". D.Z. wskazała, że stanowisko Rady Miasta i podjęta uchwała nie odzwierciedlają prawdy i stanu faktycznego zawartego w treści podniesionych przez nią zarzutów i w oparciu o wykładnię Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie D.Z., Przewodniczący Rady Miasta [...] nie dokonał oceny materiału dowodowego, z którego wynika, że w czasie gdy Wydział Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta [...] podpisywał umowę dzierżawy nie istniała Spółka "S", tylko występowały dwie osoby: tj. panie S. i O. - jako Inwestorzy Zastępczy - nie posiadający środków na sporną inwestycję. Inwestorem była natomiast skarżącą oraz inne osoby, którzy ponosili w pełnym zakresie wszelkie koszty związane z budową hali targowej przy ul. [...]. Zdaniem D.Z. zgodnie z literą prawa, przedstawiciele Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta [...] powinni indywidualnie z każdym inwestorem podpisywać umowy dzierżawy gruntu, który został wydzierżawiony od Urzędu Miasta pod budowę indywidualnych pawilonów handlowych. W świetle zgromadzonych dokumentów i materiałów dowodowych uznać należało zatem, że pozostaje w sferze kompetencji Miasta [...], jako jednostki samorządu terytorialnego - możliwość przeprowadzenia kontroli w Spółce, w której Miasto nie posiada udziałów, lecz poniosło znaczne nakłady przy partycypowaniu części budowy w postaci stacji transformatorowej. Ponadto, w przeświadczeniu D.Z., Miasto [...] posiada także prawo ingerowania w rozliczenia się tej Spółki z udziałowcami z tytułu zawartych umów cywilno - prawnych o udział w finansowaniu Spółki. W świetle powyższego, w ocenie D.Z., Rada Miasta i Przewodniczący Rady Miasta [...] - winni zweryfikować swoją uchwałę i uznać, że są podstawy prawne do potraktowania jej skargi zgodnie z regulacją przepisów działu VIII K.p.a., rozstrzygnąć w sposób obiektywny wszystkie zasadne zarzuty i zobligować Prezydenta Miasta [...] do podjęcia stosownych działań łącznie z wyciągnięciem prawnych konsekwencji wobec sprawców, którzy winni ponieść odpowiedzialność prawną. Pismem z dnia [...], Przewodniczący Rady Miasta [...] wskazał, że: 1) w piśmie D.Z. z dnia [...] r., skierowanym do Wojewody i przekazanym Radzie Miasta do rozpatrzenia, nie żądała ona przeprowadzenia kontroli w Dziale Inwestycyjnym Urzędu Miasta w [...], ale kompleksowej kontroli całej dokumentacji "S" Spółki z o.o. [...], 2) kwestionowana przez D.Z. uchwała z dnia 6 września 2010 r. Nr L/1306/10, jest uchwałą jednoinstancyjną, od której nie przysługuje odwołanie, jak też inny środek prawny, a ponadto Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., na które Rada Miasta [...] zamierza wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, 3) ewentualne roszczenia w stosunku do Spółki "S" mogą być skutecznie dochodzone jedynie na drodze postępowania sądowego, a żaden z organów Miasta nie ma kompetencji do rozstrzygania w tego typu sprawach, 4) jeżeli w posiadaniu D.Z. znajdują się dowody uzasadniające podejrzenie popełnienia przestępstwa na Jej szkodę, to właściwym adresatem doniesienia jest Policja lub Prokuratura, 5) z treści złożonego przez D.Z. pisma nie wynika, by było ono nową skargą w tej sprawie - jeżeli jednak taki jest zamiar skarżącej, to powinna to jednoznacznie oznajmić w odrębnym piśmie. W związku z niniejszym pismem D.Z. złożyła skargę adresowaną do "Naczelnego Sądu Administracyjnego w Szczecinie". W treści pisma D.Z. wskazała, że skargę do sądu administracyjnego składa "na zasadzie przepisu art. 227 K.p.a. (...) ponieważ w dotychczasowych odpowiedziach z Urzędu Miasta [...] w osobach V-ce Prezydenta i Prezydenta oraz Przewodniczącego Rady Miasta – uwidacznia się w szczególności zaniedbanie, nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy i ich pracowników, naruszenie praworządności, naruszenie jej interesów jako skarżącej a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw – co wskazuje w sposób jednoznaczny na poplecznictwo oraz ukrycie prawdy obiektywnej – dotyczącej połączonych i wzajemnie zazębiających się domniemanych przestępstw popełnianych przez pracowników Urzędu Miasta i przedstawicielek Spółki "S" przy ul. [...]". Dalej skarżąca wskazała, że przedmiotem jej skargi kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – są wszystkie czynności prawne i faktyczne, a także brak tych czynności właściwych organów i ich pracowników. D.Z. zaznaczyła ponadto, że złożona przez nią skarga "zawiera zarzuty dotyczące działalności organu wykonawczego Gminy Miasta [...], a zatem posiada przedmiot skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a. W związku z powyższym, Rada Miasta [...] – działając w oparciu o przepis art. 229 pkt 3 cyt. ustawy powinna rozpatrzyć jej skargę na działalność Prezydenta Miasta [...] oraz zastosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zachowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, a w szczególności zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu – Rady Miasta [...], wskazał, że sprawa uczyniona przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych, w z związku z którą to okolicznością wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik wskazał, że skarga złożona przez D.Z. nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. nie wskazuje zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, a nadto nie określa naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z kolei żądanie przez D.Z., aby sąd administracyjny dokonał oceny całej korespondencji z Urzędem Miasta Szczecin nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Postępowanie przed sądem administracyjnym toczy się według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz stosownie do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Niniejsze rozwiązanie jest wynikiem reformy ustrojowej sądów administracyjnych, w związku z którą, na podstawie art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzone zostały w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcjonujące na podstawie dotychczasowych przepisów, wojewódzkie sądy administracyjne. Jednocześnie zniesione zostały ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższych unormowań utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w miejsce dotychczasowego Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Stosownie do treści art. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw. W świetle przedstawionych regulacji wyjaśnić należy zatem, iż pomimo, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga skierowana została przez skarżącą do "Naczelnego Sądu Administracyjnego w Szczecinie" przyjąć należy, że jej rozpoznanie należy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jako sądu administracyjnego pierwszej instancji. Odnosząc się z kolei do przedmiotu zaskarżenia wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W kontekście przedstawionych regulacji dotyczących zakresu właściwości sądów administracyjnych zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest kwestia dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność Rady Miasta Szczecin w przedmiocie rozpoznania skargi D.Z. z dnia [...] r. na działalność Prezydenta Miasta [...], w związku z nieprawidłowościami przy budowie hali targowej przy ul. [...] złożonej w trybie art. 227 K.p.a. Zaznaczyć należy, że w myśl utrwalonego w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądowym stanowiska, skarga, składana w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, uregulowana w Rozdziale II Działu VIII tego Kodeksu, zatytułowanego "Skargi i wnioski" stanowi odrębny, względem unormowanego w przepisach tego Kodeksu ogólnego postępowania administracyjnego, rodzaj jednoinstancyjnego postępowania o charakterze administracyjnym, prowadzonego przez organy administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa administracyjnego i załatwianego w prawnej formie działania, jaką stanowi czynność materialno-techniczna, lecz który to sposób załatwienia sprawy nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 586/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. III SAB/Kr 59/09, wyroki dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi zatem na okoliczność, iż w przedziale spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych nie mieszczą się skargi dotyczące określonych działań lub bezczynności organów podlegające rozpatrzeniu w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, uregulowanym przepisami Działu VIII K.p.a., nie będzie także służyła do sądu administracyjnego skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju skargi. Katalog dopuszczalnych skarg na bezczynność organów administracji publicznej, które to wyliczenie posiada charakter zamknięty, reguluje bowiem powołany powyżej art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 58 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny postanowieniem odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosowne rozstrzygnięcie zapaść może na posiedzeniu niejawnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie powołanych przepisów art. 58 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.