II SAB/Sz 20/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia [...] r. II. stwierdza, że bezczynność Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku wskazanego w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, IV. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. M. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 grudnia 2020 roku M. M. (dalej "wnioskodawczyni", "skarżąca") wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego w S. (dalej: "Wojewódzki Inspektor") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci "dokumentów określających wewnętrzne procedury dotyczące terminów sposobu pozyskiwania kandydatów na stanowisko publiczne pełnienia funkcji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w województwie zachodniopomorskim, weryfikacji kandydatów oraz złożonych przez nich dokumentów, celem przedstawienia właściwemu staroście". Kolejnym pismem z dnia [...] wnioskodawczyni wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego zarzucając Wojewódzkiemu Inspektorowi bezczynność. Wyjaśniła, iż mimo upływu ponad miesiąca czasu (6 tygodni) organ administracji nie podjął jakiegokolwiek działania w celu udostępnienia lub odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: stwierdzenie bezczynności organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. a także o zwrot kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] doręczonym wnioskodawczyni poprzez platformę ePUAP Wojewódzki Inspektor wskazał, iż w Inspektoracie nie zostały sporządzone żadne dokumenty określające "wewnętrzne procedury" powoływania powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego, natomiast informacja o procedurze powoływania na takie stanowisko, wynikająca z obowiązujących przepisów prawa umieszczona została na stronie Biuletynu Informacji Publicznej inspektoratu pod hasłem "inspektoraty powiatowe". W dacie nadania powyższego pisma do wnioskodawczyni, organ administracji sporządził również odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie. Jak wyjaśniono w treści odpowiedzi na skargę, pismo wnioskodawczyni omyłkowo zostało załączone do innej sprawy, która dotyczyła wystąpienia przez tą samą wnioskodawczynię o udostępnienie informacji publicznej. Po wniesieniu skargi pismo to zostało odnalezione oraz udzielono stosownej odpowiedzi. W piśmie z [...] skierowanym do Sądu skarżąca oświadczyła, że udzielona jej informacja nie dotyczy zakresu złożonego wniosku a organ pozostaje nadal w bezczynności nie udzielając informacji zgodnej ze złożonym wnioskiem. Oświadczyła także, iż w jej ocenie fakt udzielenia informacji po upływie 14 dniowego terminu nie oznacza, że organ nie był w sprawie bezczynny. Nadmieniła, że dopiero złożenie skargi zainicjowało podjęcie działań przez organ, gdyż ich brak skutkowałby nie udzieleniem informacji w ogóle. Dalej wskazała, że ponieważ przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują kwestii działań wnioskodawcy w sytuacji udzielenia jemu informacji zgodnie z przepisami ustawy (pisemna informacja o braku posiadania dokumentu) lecz niezgodnie z wnioskiem (informacja dotycząca dokumentu, którego nie dotyczy wniosek) złożona skarga pozostaje zasadna. W toku dalszej korespondencji ze skarżącą, organ w piśmie z [...] podtrzymał swoje stanowisko z pisma z 18 lutego 2021 roku precyzując dodatkowo, iż informacja znajdująca się na wskazanej uprzednio stronie BIP zawiera między innymi zapis: "wyłanianie kandydatów przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowalnego, na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego odbywa się wszelkimi dostępnymi środkami, w tym m.in. zamieszczeniem ogłoszenia w prasie lokalnej, na stronie internetowej BIP, na tablicy ogłoszeń w urzędzie, itp." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze m.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - przywoływana dalej jako "u.d.i.p."). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W sprawie jest bezspornym, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, zaś Wojewódzki Inspektor – zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p. - jest podmiotem zobowiązanym do jego załatwienia w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Zasadą jest, że po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną, ewentualnie w tym terminie wydać – zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Jeżeli podmiot taki nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku, by nie pozostawać w stanie bezczynności, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt. I OSK [...] – [...] orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie istotne znaczenie ma także treść art. 10 ust. 1 u.d.i.p. z której wynika, iż na wniosek udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Zatem w razie zawarcia w BIP informacji co do której następnie złożony zostanie wniosek o jej udostępnienie, organ administracji powinien wskazać miejsce publikacji oczekiwanych przez wnioskodawcę danych. Rozpatrując skargę Sąd przyjął w ślad za ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że skoro organ w ramach wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykonał w jego ramach czynność materialno – techniczną - w tym przypadku poinformował skarżącą, iż część danych objętych wnioskiem jest upubliczniona w BIP, a w pozostałym zakresie nie zostały opracowane wewnętrzne dokumenty określające procedury objęte wnioskiem - nie jest możliwe ani celowe zobowiązywanie organu administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku. W związku z tym - zgodnie z art. 149 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a.") - niniejsze postępowanie w tym zakresie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach rozpatrywanej sprawy organ, udzielając w dniu 18 lutego 2021 roku odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 21 grudnia 2020 roku, bez wątpienia nie zachował ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej. Sam zresztą organ powyższego nie kwestionuje wskazuje jednak, iż powyższe było wynikiem błędnego zakwalifikowania pisma. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że Wojewódzki Inspektor, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w znaczeniu art. 149 p.p.s.a., należy bowiem rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Sąd dokonując oceny w odniesieniu do bezczynności Wojewódzkiego Inspektora uznał, że dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr [...]; z 11.10.2013 r., II SAB/Po [...]; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po [...] –www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja – zdaniem Sądu – nie wystąpiła. Uznać bowiem należy, że przyczyną zaistnienia stanu bezczynności organu było przeoczenie, nie zaś zaniechanie w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Udzielenie informacji publicznej z opóźnieniem wynikało z omyłki, nie zaś z lekceważenia samego obowiązku jej udzielenia, bądź z lekceważenia obowiązujących terminów. Przedstawione przez organ administracji wyjaśnienie okoliczności w jakich doszło do uchybienia terminowi należy uznać za przekonujące. Tym bardziej, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż będący przedmiotem niniejszej sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był jedynym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej składanym przez skarżącą do organu administracji publicznej w krótkim odstępie czasu. Stąd za możliwą należy uznać omyłkę w zakwalifikowaniu pisma w wyniku zwykłej pomyłki pracowników organu administracji (tzw. błędu ludzkiego). Przy ocenie charakteru badanego naruszenia należy mieć też na względzie, iż do informacji zamieszczonej w BIP urzędu skarżąca mogła dotrzeć z łatwością samodzielnie. Ponadto nie sposób też uznać aby organ zamierzał ukrywać fakt braku "wewnętrznych procedur" regulujących zasady wyłaniania powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego w sytuacji gdy brak jest przepisów obligujących tenże organ do opracowywania tego rodzaju dokumentów. Kierując się doświadczeniem życiowym można uznać, że powyższe nie jest nietypowe. W przypadku decyzji o charakterze personalnym, z powodzeniem mogą bowiem być stosowane powszechnie i zwyczajowo przyjęte zasady takie jak wybór najlepszych kandydatów spośród osób zgłaszających się w odpowiedzi na upublicznione ogłoszenie zapraszające do składania ofert. Sąd uznał także za uzasadnione w toku powyżej oceny uwzględnienie powszechnie znanych ograniczeń i utrudnień w działaniu organów administracji publicznej związanych z sytuacją epidemiologiczną istniejącą w okresie rozpatrywania wniosku. Powyższa kwalifikacja bezczynności doprowadziła Sąd do wniosku, iż przedmiotowa bezczynność jakkolwiek oczywista nie miała jednak charakteru rażąco naruszającej prawo. W tym stanie rzeczy uzasadnionym jest także oddalenie wniosku o wymierzenie organowi administracji grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który stosuje się w razie nieuzasadnionej zwłoki organu w załatwieniu sprawy a środek taki powinien mieć zastosowanie w szczególności w sytuacjach szczególnie rażących lub powtarzających się naruszeń terminów, gdy dochodzi do lekceważenia wnioskodawcy, albo celowego przedłużania postępowania. Zastosowanie takiej sankcji wobec przekonujących wyjaśnień organu w opisanych wyżej okolicznościach nie jest jednak w ocenie Sądu niezbędne dla zapewnienia respektowania w przyszłości przez organ administracji obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast w zakresie w jakim strona kwestionuje już na etapie postępowania sądowego prawidłowość czynności materialno-technicznej dokonanej przez organ administracji pismem z dnia 18 lutego 2021 roku należy dostrzec, że takie zarzuty dotyczą nie bezczynności Wojewódzkiego Inspektora lecz prawidłowości dokonanej przezeń czynności. Powyższe wykracza poza zakres niniejszego postępowania zainicjowanego przez skarżącą pismem z dnia [...] sądowego a dotyczącym bezczynności organu administracji w toku udostępniania informacji publicznej. W przedmiocie kosztów orzeczono natomiast zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając, że na koszty te złożył się uiszczony wpis sądowy w wysokości [...] złotych.