II SAB/Sz 21/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę. W dniu [...] A.B. sporządził i wysłał listem poleconym skargę na bezczynność organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB". Zarzucił opieszałe prowadzenie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej na działce [...] obręb [...] ([...]), niezgodne z art. 37 K.p.a. oraz naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 12, art. 35, art. 36 K.p.a. Mając na względzie wskazane zarzuty wniósł o: 1) wydanie decyzji w sprawie opierając się na przepisach prawa oraz ustalonym stanie faktycznym, 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, 3) przeprowadzenie dowodów z przesłuchania skarżącego oraz z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi. Stwierdził, że argumentacją na poparcie jego wniosku jest fakt, iż począwszy od zgłoszenia przez niego zakończenia robót budowlanych w [...] r. PINB wykazywał brak bezstronności. Pomimo uchylenia przez organ odwoławczy decyzji PINB sprzeciwiającej się dokonanemu przez niego zgłoszeniu zakończenia robót budowlanych, organ trzy miesiące później wszczął w tej samej sprawie postępowanie administracyjne. Przeprowadzał kontrole na budowie nie informując go o tym, a następnie ustalenia umieszczał w aktach, co, w ocenie skarżącego, jest niezgodne z przepisami K.p.a. Nie chciał zwrócić dokumentacji z zakończonej z budowy, mimo że zobowiązują go do tego przepisy Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] skarżący złożył skargę do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , zwanego dalej "ZWINB", która została pozytywnie rozpatrzona, a PINB został zobowiązany do niezwłocznego podjęcia działań, czyli zwrócenia dokumentacji budowy i wydania stosownego aktu administracyjnego. Skarżący wielokrotnie informował PINB, że obiekt wzniesiony na terenie budowy, jest obiektem tymczasowym na czas budowy, przeznaczonym do rozbiórki po zakończeniu budowy, a nie, jak PINB wywodzi, rozbudową. PINB uparł się jednak, wbrew dowodom (protokół z kontroli z dnia [...]), że jest to samowola polegająca na rozbudowie bez wymaganych zezwoleń i wykorzystując piastowane przez siebie stanowisko oraz związane z nim uprawnia, chce to wykazać. I tak postanowieniem z dnia [...] PINB nakazał wstrzymać prowadzone roboty. W związku z tym, postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, na co skarżący zwrócił mu uwagę podczas prowadzonej rozmowy, a organ sam z urzędu wystąpił o nieważność swojego postanowienia. W dniu [...] PINB postanowieniem nakazał skarżącemu dostarczenie dokumentacji, a w dniu [...] wydał decyzję o rozbiórce. Kolejny raz organ odwoławczy wytknął nieprawidłowości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB skierował także sprawę do zbadania Prokuraturze, która sprawę umorzyła, nie dopatrując się złamania Prawa budowlanego. Prokurator, ani niezależna ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego nie przekonała PINB o niesłuszności jego racji. Dnia [...] ZWINB po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ostatnie pismo, jakie skarżący otrzymał od PINB, zawierało informację o zamierzonych przesłuchaniach świadków. W końcu [...], w obecności żony skarżącego, zostali przesłuchani ostatni świadkowie. Po tym zdarzeniu PINB przez [...] miesięcy nie podejmował żadnych czynności. Skarżący dnia [...] złożył zażalenie do ZWINB na opieszałe prowadzenie jego sprawy. Organ wydał postanowienie nakazujące załatwienie przedmiotowej sprawy do dnia [...], skarżący jednak do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej decyzji ani informacji, dlaczego decyzja nie została wydana. W ocenie A.B., PINB wykorzystuje swoje stanowisko i wynikające z niego uprawnienia, które niewątpliwie przekracza, do udowodnienia mu, iż błędem było około trzy lata temu podważenie jego decyzji o odmowie zakończenia robót budowlanych. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Stwierdził, iż w sprawie tej, pomimo wybudowania obiektu niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w tym z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego (z tego tytułu zgłosił sprzeciw w drodze decyzji) co potwierdziły czynności wyjaśniające, ZWINB uchylił decyzję w sprawie sprzeciwu i umorzył postępowanie organu I instancji. Wobec nie odniesienia się w decyzji przez ZWINB do wszystkich wykonanych robót, w sprawie wszczęto postępowanie administracyjne i przeprowadzono czynności kontrolne w obecności współwłaściciela nieruchomości R.B. Ujawniono, że wejście do budynku, do części podziemnej, zostało wykonane od frontu budynku wraz z zadaszeniem wspartym na słupach drewnianych na całej długości budynku, zamiast ze szczytu budynku. Ujawniono także istnienie na działce budynku o konstrukcji drewnianej z jedną ścianą wzdłuż działki nr [...] murowaną, która jest jednocześnie ogrodzeniem od sąsiada i pozostałymi ścianami drewnianymi, bezpośrednio przyległego do wybudowanego budynku. W sprawie wydano postanowienia nakładające obowiązki, a wobec ich niewykonania, nakazano decyzją rozbiórkę obiektu. Rozpatrując wniesione odwołanie ZWINB uchylił decyzję, podzielając jednocześnie w ostatnim zdaniu uzasadnienia decyzji pogląd, że została popełniona samowola budowlana. PINB podniósł, że materiał dowodowy w sprawie jest jednoznaczny, a w obiegu prawnym brak jest decyzji o warunkach zabudowy (na tym terenie brak jest miejscowego planu), orzekł więc rozbiórkę obiektu. Na skutek odwołania decyzja została uchylona. Skarżący bezpośrednio po rozbiórce obiektu nie powiadomił organu. Wobec złożenia oświadczenia, że obiekt został rozebrany, przeprowadzono inspekcję terenową i nie stwierdzono, aby jakiekolwiek roboty rozbiórkowe były wykonane. Wobec wątpliwości co do wiarygodności złożonego oświadczenia, że obiekt został rozebrany przesłuchano świadków. Świadkowie nie byli w stanie jednoznacznie określić i potwierdzić tego faktu. Biorąc pod uwagę to, że skarżący otrzymał decyzję o warunkach zabudowy i nie ujawnił jej, brak jest jednoznacznych zeznań świadków, obiekt, wobec którego prowadzone jest postępowanie administracyjne, został uwidoczniony w zasobie geodezyjnym i pojawił się w na mapie zasadniczej oznaczony literą "i", PINB ponownie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. W sprawie obecnie wystąpiła nowa okoliczność - A.B. wystąpił do organu administracji budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na obiekt oznaczony na projekcie zagospodarowania literą "i", na który nie było wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i wobec którego prowadzone jest postępowanie o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez te organy postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Art.149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 K.p.a., który stanowi, iż sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w takich terminach organ administracji winien zawiadomić strony. Terminy te dotyczą spraw wszczynanych na wniosek strony, a także z urzędu. Rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, aby kwestie organizacyjne, czy finansowe, nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie PINB prowadził opieszale postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej przez A.B. Nawet dodatkowy termin załatwienia sprawy, określony w oparciu o art.37 § 2 K.p.a., ustalony (po rozpatrzeniu zażalenia strony) przez ZWINB na dzień [...], nie został dotrzymany. Skarżący swoją skargę skierowaną do sądu napisał i nadał listem poleconym w dniu [...], a wpłynęła ona do organu w dniu [...]. PINB rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] nr [...], która doręczona została stronie w dniu [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli w toku postępowania sądowego, a przed dniem orzekania, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63; postanowienie NSA z 18 października 2011 r., II OSK 2108/11, niepubl.). Natomiast jeżeli decyzja została wydana przez organ przed wniesieniem skargi do sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, która podlega oddaleniu. Dodać należy, że organ załatwia sprawę przez "wydanie decyzji" (np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06, LEX nr 362061). Oznacza to, że sprawa jest załatwiona w rozumieniu K.p.a., gdy organ wydał decyzję, tzn. w chwili, gdy decyzja została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania. Nie można przyjąć, że decyzja wydana - do czasu jej doręczenia - jest decyzją nieistniejącą. Decyzja ta w sensie logicznym i prawnym istnieje, co jest skutkiem jej podpisania (zob. także nowsze orzecznictwo, np. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK 216/10, LEX nr 672894, w którym stwierdzono, że: "Chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji" oraz piśmiennictwo, np. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002, z. 2, s. 70; także kom. do art. 109) – Komentarz do art.104 K.p.a. Andrzej Wróbel. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie decyzji to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które w Kodeksie postępowania administracyjnego są wyraźnie rozróżnione, i z którymi łączą się różne skutki decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, iż rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga na bezczynność PINB, została złożona po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...] rozstrzygającej co do istoty sprawę samowoli budowlanej. Podjęcie przez organ czynności powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu. Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Z art.149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd, a tym samym jednoczesne stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać należy, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie rozstrzygają spraw administracyjnych poprzez wydanie decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.