II SAB/Sz 21/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę . E. S. (zwana dalej: "skarżącą") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. (zwanej dalej: "organem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. w zakresie udostępnienia załącznika nr 2 do uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Okręgowej Komisji Wyborczej (w skrócie "OKW") Okręgowej Izby Lekarskiej w S. (w skrócie: "OIL"). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich oraz na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: "u.d.i.p."), skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci załącznika nr 1 i 2 do ww. uchwały nr [...] OKW OIL w S. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie ustalenia list członków rejonów wyborczych. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., że załącznik nr 1 do ww. uchwały opublikowany został w Biuletynie Informacji Publicznej OIL pod wskazanym przez organ linkiem. W odniesieniu do żądanego załącznika nr 2 do ww. uchwały organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia skarżącej wnioskowanych dokumentów. Uznał, że prawo członka okręgowej izby lekarskiej do bycia informowanym o działalności okręgowej izby lekarskiej nie stanowi podstawy żądania przez tego członka izby wszelkiej dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu, a tym bardziej dokumentacji podmiotu, który nie jest – jak w przypadku OKW OIL w S., organem OIL w S.. Ponadto wskazał, że OKW przedstawia Okręgowemu Zjazdowi Lekarzy ("OZL") OIL w S. do rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania roczne i kadencyjne. Jako delegat na OZL OIL skarżąca otrzymywała każdorazowo przedmiotowe sprawozdania wraz z materiałami na OZL. Nadto jako delegat, skarżąca miała również możliwość zadawania stosownych pytań w trakcie OZL OIL w S.. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca ponowiła żądanie do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu załącznika nr 2 do ww. uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. W skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i wniosła o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia punktu wniosku dotyczącego udostępnienia załącznika nr 2 do uchwały nr [...] OKW w S. z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt organowi, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych, - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że do katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, należą m.in. organy samorządów zawodowych. Żądane informacje dotyczą sfery faktów. Przedmiotowy złącznik nr 2 jest dokumentem wytworzonym przez OKW w S. i przechowywanym w szeroko pojętym archiwum OIL w S.. Dokument ten określa wstępną liczbę mandatów dla delegatów w poszczególnych rejonach wyborczych OIL w S.. Ostateczne ustalenie liczby mandatów dla delegatów w poszczególnych rejonach nastąpiło uchwałą nr [...] ORL w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżąca podniosła, że dokumenty związane z procedurą wyboru organów OIL w S. są informacją publiczną. Jak podniosła skarżąca, w art. 9 pkt 2 ustawy o izbach lekarskich (dalej zwanej: "u.i.l."), według którego członkowie izb lekarskich mają prawo do informacji o działalności izb lekarskich, nie uregulowano trybu dostępu ani też sposobu udzielania informacji. Nie przewidziano również prawa członka izby lekarskiej do skutecznego domagania się określonej informacji w przypadku nieudzielenia jej przez izby lekarskie. W tej sytuacji nie można uznać, że u.i.l. zawiera odmienną od u.d.i.p. regulację prawną w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarżąca uważa, że art. 9 ust. 2 u.i.l. nie stanowi ograniczenia dostępu do informacji w ramach przepisów u.d.i.p. dla członków izb lekarskich. Zaznaczyła, że trudno uznać twierdzenia organu zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., w zakresie udostępnienia załącznika nr 2 do uchwały nr [...], za wskazanie alternatywnej metody uzyskania informacji. W odpowiedzi na skargę, organ reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Jak zauważył organ, w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r., pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., przesłanym pocztą elektroniczną oraz listem poleconym skarżąca została poinformowana, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia jej wnioskowanego dokumentu załącznika nr 2 do ww. uchwały. Dodatkowo wskazano w przedmiotowym piśmie okoliczności, które czynią zadość obowiązkowi informacyjnemu OIL w S. w zakresie wskazanym we wniosku skarżącej. Zdaniem organu, z okoliczności sprawy wynika, iż w obecnym stanie sprawy nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu, jako że informacje, o których udostępnienia domaga się skarżąca, nie mają charakteru informacji publicznej. Nadto tryb dostępu do informacji publicznej wyłączony jest wówczas, gdy informacje będące przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, dostępne są dla niego w innym trybie np. w u.i.l., co również przesądza o niezasadności wniesionej skargi. W ocenie organu, wniesiona skarga nie podlega właściwości sądów administracyjnych, sprawa niniejsza nie dotyczy bowiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. nie dotyczył, wbrew twierdzeniom skarżącej, zakresu, w jakim organ, czy OKW OIL w S., działają jako organ administracji publicznej. Dokument ten stanowi akt o charakterze wewnętrznym, dotyczy bowiem ściśle organizacyjnych spraw, mających charakter działań wewnętrznych samorządu zawodowego, niedotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej. Zakres "działania" ww. uchwały nie jest skierowany na zewnątrz samorządu zawodowego, reguluje wewnętrzną sprawę samorządu, jaką jest przeprowadzenie wyborów samorządowych, a konkretnie ustalenie list członków rejonów wyborczych, wstępnej liczby mandatów dla delegatów w poszczególnych rejonach oraz publikacji list członków rejonów wyborczych w BIP i udostępnienia ich w siedzibie OIL w S.. Niezależnie od powyższego, organ argumentował, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisów tej ustawy nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Zgodnie z art. 9 pkt 2 u.i.l. członkowie izb lekarskich mają prawo być informowanymi o działalności izb lekarskich. Skarżąca jest członkiem OIL w S., a zatem wszelkich informacji, nie tylko bezpośrednio odnoszących się do jej osoby, ale w ogóle dotyczących funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów, może domagać się w trybie ustawy u.i.l. Organ ponowił następnie argumentację przedstawioną w piśmie będącym odpowiedzią na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu, w takim stanie faktycznym brak było podstaw prawnych do udostępnienia skarżącej żądanego przez nią dokumentu w trybie i na zasadach u.d.i.p. Co więcej, z przyczyn wskazanych powyżej, brak było również podstaw do podjęcia w zakresie wniosku skarżącej uchwały przez organ w przedmiocie odmowy dostępu do żądanych informacji. Nie sposób zatem uznać, ażeby organ pozostawał kiedykolwiek w bezczynności, skoro do wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. Konsekwencją powyższego jest fakt, że sprawa dotycząca ww. wniosku nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W zakresie powyższego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące podobne stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sprawy, sprawowana według kryterium legalności, określonym w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dokonana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tryb i zasady udzielania przedmiotowej informacji reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". Zaznaczyć należy, że, stwierdzenie w sprawie bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, umożliwia wniesienie skargi stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jednakże wbrew wywodom przedstawionym w odpowiedzi na skargę, nie trzeba poprzedzać jej ponagleniem organu do rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Informacją publiczną jest treść dokumentów odnoszących się do podmiotu wymienionego w art. 4 u.d.i.p., związanych z nim bądź go dotyczących. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowić może treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej ("BIP") lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w BIP podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie, nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia,że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym pisemnie wnioskodawcę. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy informacja, której udostępnienia żąda skarżąca, ma charakter informacji publicznej i podmiotowi, do którego zwróciła się, można zarzucić bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącej o dostęp do takiej informacji. Bez wątpienia Okręgowa Rada Lekarska Okręgowej Izby Lekarskiej w S. jest organem, który zalicza się do organów samorządu zawodowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który winien udostępnić informację publiczną, jeżeli taką dysponuje, w postaci dokumentów przez siebie wytworzonych oraz takich, którymi dysponuje, a pochodzących od innego organu, jak np. Okręgowej Komisji Wyborczej (dalej w skrócie: "OKW") Okręgowej Izby Lekarskiej (w skrócie "OIL"), którego zadaniem jest organizacja i przeprowadzenie wyborów władz OIL. Należy w sprawie uwzględnić, że Okręgowa Rada Lekarska nie kwestionuje faktu posiadania informacji, której skarżąca domaga się. Istota sprawy wymaga natomiast wyjaśnienia, czy w reakcji na żądanie skarżącej ww. podmiot był zobowiązany do zastosowania przepisów u.d.i.p. oraz w konsekwencji, czy doszło do naruszenia przepisów tej ustawy zobowiązujących dany organ, czy inny podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej – do podjęcia odpowiednich działań. Sąd, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Art. 6 ww. ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, ustala w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wymaga podkreślenia, że informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej – nośników tych informacji (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 3070/13, opubl. w Lex nr 1521345). Należy uwzględnić, że organom władzy publicznej (także organom organizacji zawodowej) niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnień, stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Mogą one mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. W ślad za poglądami judykatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wskazać należy, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych", w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-Ą 2013, nr 8, poz. 122; patrz też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14 opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą treść załącznika nr 2 do uchwały nr [...] OKW OIL w S. z dnia [...] lutego 2017 r., nie ma charakteru informacji publicznej, albowiem stanowi "dokument wewnętrzny" w ww. rozumieniu, wytworzony przez OKW w postępowaniu służącym realizacji przeprowadzenia wyborów do władz OIL, jednakże nie przesądza o kierunkach działania OKW, ale stanowi jedynie propozycje służące ustaleniu wspólnego stanowiska jej członków. Jeżeli uchwała zawiera informację publiczną zamieszczoną na stronach BIP, to i załącznik do tej uchwały jest też informacją publiczną, chyba że na mocy przepisów szczególnych został utajniony. Sąd przyjął, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nawet jeśli zostały przedstawione w formie uchwały, skoro przedstawiają jedynie wstępne, niewiążące organ określenia liczby mandatów dla delegatów w poszczególnych rejonach wyborczych OIL w S.. Dokument ten ma wyłącznie charakter roboczy. Zakres "działania" ww. uchwały nie jest skierowany na zewnątrz samorządu zawodowego, ale reguluje wewnętrzną sprawę tego samorządu. Zgodnie z § 13 pkt 10 i 13 Regulaminu wyborów do organów izb lekarskich, na stanowiska w organach i trybu odwoływania członków tych organów i osób zajmujących stanowiska w tych organach oraz wyborów komisji wyborczych (załącznik do uchwały nr 12 X Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 29 stycznia 2010 r.), to lista członków rejonów wyborczych podlega opublikowaniu na stronach BIP. Stosownie zaś do § 45 ust. 1 ww. regulaminu, przewodniczący okręgowej komisji wyborczej na podstawie uchwały komisji wyborczej lub na podstawie protokołu komisji wyborczej właściwego zgromadzenia wyborczego, a w przypadku wniesienia protestu na podstawie postanowienia sądu lekarskiego. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, ostateczne ustalenie liczby mandatów dla delegatów w poszczególnych rejonach nastąpiło uchwałą nr [...] ORL w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ponadto w przedmiotowej sprawie należało rozważyć czy w ogóle mogły mieć zastosowanie do ww. wniosku skarżącej przepisy u.d.i.p., która jest członkiem organizacji zawodowej, do której się zwróciła z żądaniem udostępnienia informacji. Zaznaczyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisów tej ustawy nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Skoro okolicznością niesporną jest, że skarżąca jest członkiem OIL w S., to w takiej sytuacji znajduje w sprawie zastosowanie art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r., poz. 965 zez zm.) zwanej dalej: "u.i.l.". Przepis ten stanowi, że członkowie izb lekarskich mają prawo być informowanymi o działalności izb lekarskich. Ustawa u.d.i.p. nie może stanowić dodatkowego źródła zdobywania informacji przez członka izby lekarskiej, mającego prawo do informacji o działalności organizacji zawodowej, wynikające z przepisu szczególnego. Prawo do informacji publicznej jest przede wszystkim narzędziem kontroli przez obywateli działań organów publicznych. Nie może być on natomiast stosowany, jako dodatkowe narzędzie prawne używane przez członków danej korporacji zawodowej do pozyskiwania informacji dostępnych im w trybie przepisów regulujących sposób funkcjonowania danej organizacji. Sąd podziela w związku z tym stanowisko organu, że wszelkich informacji, nie tylko bezpośrednio odnoszących się do skarżącej, ale w ogóle dotyczących funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów, skarżąca może i powinna domagać się w trybie u.i.l. W przepisach u.d.i.p. można znaleźć regulację stanowiącą odpowiedź na sposób załatwienia wniosku w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji, czy też, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, tj. poinformowanie o tym wnioskodawcy pisemnie. Dopiero jego brak prowadzi do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, opubl. w Lex nr 291197; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola sprawy wskazuje, że ww. obowiązku dopełnił organ, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem. Organ wyjaśnił skarżącej przyczyny niemożności udzielenia wnioskowanej informacji oraz wskazał na możliwość jej uzyskania w trybie przewidzianym dla członka okręgowej izby lekarskiej. Oznacza to, że skarga na bezczynność okazała się niezasadna, a ocena ta była możliwa w toku merytorycznego rozważenia zarzutów skargi, co w związku z tym oznacza, że Sąd nie podziela stanowiska organu, że skarga była niedopuszczalna. Jedynie bowiem w drodze szczegółowej analizy wymagającej sięgnięcia do aspektów materialnoprawnych ustaw: u.d.i.p. i u.i.l., możliwa była ocena, do jakiej kategorii należało zaliczyć informacje żądane przez skarżącą, którą należy odróżnić od braku możliwości rozpoznania określonej kategorii spraw przez sąd administracyjny co do zasady. Podsumowując, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zarzucany skargą stan bezczynności nie potwierdził się. Organ w sposób prawidłowy zważył i ocenił materiał sprawy oraz przedstawił stosowną argumentację w formie pisemnej, z którą skarżąca zapoznała się przed wniesieniem skargi. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu niezasadnej skargi.