II SAB/Sz 22/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji A. na bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Gminy dopuścił się bezczynności, II. zobowiązuje Burmistrza Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji A. z dnia [...]r. w zakresie punktu 2,3,4 i 5 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Burmistrza Gminy na rzecz skarżącej Fundacji A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja A, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Burmistrza Gminy, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] r. zwróciła się do ww. organu o udostępnienie: 1) informacji z jakim podmiotem/podmiotami tut. gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2) umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt 1, obowiązujących na dzień złożenia wniosku; 3) wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, wydanych w ramach działalności tut. urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. 4) wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych), zatrudnionych w tut. urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Fundacja domagała się przekazania żądanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. Wniosek został przekazany do organu za pomocą poczty elektronicznej. Burmistrz Gminy w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] r. wskazał, że w zakresie wywozu śmieci współpracuje z firmą [...]. W odniesieniu do pozostałych, zawartych w punktach od 2 do 5 informacji wskazał, że firma [...] nie wyraziła zgody na udostępnienie umowy, a w odnośnie żądania udostępnienia decyzji o warunkach zabudowy może udostępnić jedynie rejestr wydanych decyzji. W przedmiocie punktów 4 i 5 wniosku, organ wyjaśnił, że są to informacje objęte ochroną danych osobowych. Skarżąca Fundacja wywodząc, że organ nie zadośćuczynił obowiązkowi nałożonemu przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r. poz. 1764 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p." domagała się w skardze: 1) stwierdzenia, ze organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu jej wniosku; 2) zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 3) uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenia organowi grzywny w wysokości [...]zł; 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym; 6) zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej. Powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że udzielił odpowiedzi na część pytań, odmawiając odpowiedzi na pozostałe z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, jaką zastrzegła sobie firma [...], jak też z uwagi na to, iż część z nich objęta była ochroną danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się uzasadniona. Dokonując oceny zgodności z prawem działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – j.t. ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. precyzuje zakres informacji podlegających udostępnieniu, przy czym wyliczenie w nim zawarte ma charakter katalogu otwartego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji uzależnione jest zatem od treści wniosku, a także od tego, czy żądane informacje są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. W takim bowiem przypadku wystarczającym będzie wskazanie adresu strony, pod którym się one znajdują Dokonując oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w pierwszej kolejności winien zbadać, czy żądane informacje stanowią informację w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie – po dokonaniu takiej kwalifikacji ustalić, czy zachodzą przesłanki do udostępnienia informacji, bądź odmowy jej udostępnienia. W niniejszej sprawie ocena taka została dokonana, jednak organ zachował się niewłaściwie, nie podjął bowiem wymaganego przepisami rozstrzygnięcia. Z przedłożonych Sądowi dokumentów wynika, że Burmistrz Gminy udzielił skarżącej Fundacji odpowiedzi w sposób prawidłowy tylko w zakresie punktu pierwszego wniosku, w pozostałym zakresie reakcja organu była nieprawidłowa. Odnosząc się do kolejnych wskazanych w punktach od 2 do 5 żądań i udzielonej skarżącej odpowiedzi wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych, gdyż są finansowane ze środków publicznych (por. wyroki NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 634/16, WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Umowa zawarta z podmiotem świadczącym usługi w zakresie wywozu śmieci – w świetle przytoczonych wyżej poglądów judykatury, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, a zgoda podmiotu, który zawarł umowę na udostępnienie jej treści nie ma znaczenia, chyba że dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. nr 153, poz. 1053 – j.t. ze zm.), który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Co do zasady zatem treść umowy zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego z przedsiębiorcą stanowi informację publiczną, zwłaszcza gdy zawarta została przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 – j.t. ze zm.), chyba że umowa ta zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przy czym przesłanki uznania tych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa należy interpretować ściśle. Nie stanowiło także poprawnego rozpoznania wniosku skarżącej udzielenie odpowiedzi na żądanie udostępnienia decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. Z odpowiedzi organu nie wynika bowiem, czy uznał on informację w tym zakresie za informację publiczną, czy uznał, że informację publiczną stanowi sam rejestr takich decyzji nie zaś ich treść. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret pierwsze udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt spraw (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, podzielne przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym treść aktów administracyjnych po ich anonimizacji winna zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja publiczna prosta (zob.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1258/08, por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). W ocenie Sądu odpowiedź udzielona przez organ, w zakresie udostępnienia decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiła odpowiedzi na wniosek, który dotyczył decyzji, a nie rejestru decyzji. Jednocześnie organ nie zajął żadnego stanowiska w przedmiocie udostępnienia bądź odmowy udostępnienia samych decyzji o warunkach zabudowy, co należało ocenić jako działanie nieprawidłowe. Informacje, o których mowa w pkt 4 i 5 wniosku zostały zakwalifikowane przez organ jako objęte ochroną danych osobowych. Wskazać zatem należy, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie oznacza tego, że informacja taka nie posiada waloru informacji publicznej, ale że dostęp do tej informacji jest ograniczony, z uwagi na istnienie regulacji szczególnych, między innymi tych, które nakazują ochronę danych osobowych. W przypadku, gdy wniosek obejmuje udzielenie informacji obejmujących dane osobowe osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji, odmowa udzielenia powinna przybrać postać decyzji. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że odmowa udostępnienia informacji w odniesieniu do żądanego w punkcie 4 wniosku dotyczyć może wyłącznie danych osobowych, a nie treści umów, które po anonimizacji podlegać będą udostępnieniu. Rozpatrując wniosek skarżącej Fundacji w zakresie punktu 5 wniosku, organ winien zwrócić uwagę na to, że żądane informacje stanowią element chronionej prawem prywatności pracownika. Zastosowanie w tym przypadku będzie miał art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy jednak osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunków powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozpatrzenie wniosku skarżącej w tym zakresie będzie zatem wymagało szczegółowego przeanalizowania, czy żądane informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji rozważenia, bądź czy osoby, które nie zaliczają się do tej kategorii zrezygnowały z przysługującego im prawa do ochrony prywatności i udostępnienia żądanych informacji, bądź w przypadku uznania przez organ, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione, bądź mogą zostać udostępnione tylko częściowo - wydania decyzji. Powyższe ustalenia w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej doprowadziły Sąd do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Jako bezczynność należy również zakwalifikować takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż organ pozostaje w bezczynności, skoro w sposób prawidłowy udzielił on odpowiedzi w zakresie punktu 1 wniosku, zaś w pozostałym zakresie udzielona odpowiedź nie spełniała wymogów przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem sądu, wynikającym z art. 149 § 1a p.p.s.a. jest określenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, jakkolwiek organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Brak prawidłowej reakcji organu w odniesieniu do żądania skarżącej zawartego w pkt 2,3,4 i 5 wniosku wynikał, w ocenie sądu, nie z lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale z błędnej interpretacji przepisów, a w konsekwencji przekonania, że udzielona odpowiedź wyczerpująco informuje skarżącą Fundację o zajętym stanowisku. Nie sposób jednak uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Z tych względów Sąd nie uznał za zasadne wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie pkt 2, 3, 4 i 5. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.