II SAB/Sz 24/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. Ś. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji i przewlekłość postępowania I. oddala skargę na bezczynność, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. Ś. sumę pieniężną w wysokości [...] złotych, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. Ś. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zwanego dalej również "PINB". Skarżąca domagała się: 1) zobowiązania PINB w W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, 2) dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązania PINB w W. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jeśli tak zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] r. skierowała do PINB w W. pismo informujące o stanie mieszkania w miejscowości [...], a następnie w dniu [...] r. zwróciła się do Starosty Powiatu W. o podjęcie interwencji w sprawie nieprawidłowości budowlanych przy budowie kanalizacji w budynku nr [...]. Pismo Skarżącej zostało w dniu 2 kwietnia 2015 r. przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. Dalej skarżąca podała, że w związku z brakiem reakcji PINB w dniu [...] r. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej jako "ZWINB", zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ powiatowy. Na skutek rozpoznania zażalenia ZWINB, postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. 30 – dniowy termin do załatwienia sprawy. Natomiast w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, od której Skarżąca wniosła odwołanie do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Po rozpatrzeniu odwołania, uzupełnionego pismem z dnia 21 grudnia 2015 r., organ wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie została zakończona, a terminy jej załatwienia zostały przekroczone kilkukrotnie. Wskazała, że sprawa toczy się od dwóch lat, a każdy kolejny miesiąc naraża ją i jej rodzinę na bezpośrednie oddziaływanie występującego w mieszkaniu zawilgocenia i zagrzybienia. Podkreśliła, że organ w żaden sposób nie informował jej o przyczynach przewlekłości w postępowaniu. Z przedłożonych Sądowi akt postępowania wynika, że w dniu [...] r. pracownicy PINB w W. przeprowadzili kontrolę zawilgocenia ściany zewnętrznej w lokalu mieszkalnym nr [...], budynku nr [...] w miejscowości [...], użytkowanym przez S. M. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez ww., na ścianie w pokoju przylegającej do ściany szczytowej występuje znaczne zawilgocenie. S. M. wskazał, że w miejscu tym na ścianie zewnętrznej została usytuowana rura kanalizacyjna. W protokole, w pkt 2 zawarto zapis, z którego wynika, że z uwagi na to, iż nie można jednoznacznie wskazać przyczyn zawilgocenia wskazano, że ocena przyczyn powstania zawilgocenia powinna zostać przeprowadzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, a analiza ta powinna uwzględniać wpływ istniejącej kanalizacji na zawilgocenie ściany oraz wyjaśnić, czy zawilgocenie nie wynika z tak zwanego przemarzania ściany. Wskazano również, że na podstawie wniosków, które powinny zostać zawarte w takiej opinii, właściciele powinni podjąć odpowiednie kroki mające na celu zlikwidowanie przyczyn zawilgocenia części lokalu należącego do S. M. Na zlecenie S. M., w czerwcu 2015 r., została sporządzona ocena techniczna, z której wynikało, że kanalizacja sanitarna, której część przebiega po zewnętrznej ścianie budynku, została wykonana nieprawidłowo. Rzeczoznawcy, którzy sporządzili ocenę techniczną wskazali na szkody materialne powstałe w lokalu należącym do ww., a we wnioskach wymienili czynności, które należy wykonać aby instalacja spełniała swoje funkcje i jednocześnie nie powodowała degradacji ściany budynku. Pismem z dnia 15 lipca 2015 r. PINB poinformował S. M., iż przedłożona ocena techniczna budzi szereg wątpliwości, co do jej rzetelności i w związku z powyższym wymaga uzupełnienia. Uzupełnienie oceny technicznej zostało sporządzone na przełomie czerwca i lipca 2015 r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. PINB poinformował ww., że organ nadzoru budowlanego w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w jego lokalu podczas oględzin w dniu [...] r., prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, którego jest on współwłaścicielem. W piśmie tym organ wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób szczegółowy regulują zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania jak i podmioty odpowiedzialne za realizację obowiązków wynikających z niniejszej ustawy. Przedmiotem takiego postępowania nie są poszczególne lokale lecz cały obiekt budowlany, co nie oznacza, że niewłaściwy stan w poszczególnych lokalach nie może być powodowany niewłaściwym stanem obiektu budowlanego np. zawilgocenie ścian w poszczególnych lokalach może być spowodowane niewłaściwą izolacją przeciwwilgociową lub termiczną budynku albo niesprawnymi instalacjami lub urządzeniami budowlanymi. PINB poinformował ponadto S. M. o podjętych przez siebie działaniach związanych z ustaleniem osób uprawnionych do reprezentacji współwłaścicieli nieruchomości. E. Ś. (córka S. M.), reprezentowana przez radcę prawnego złożyła do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Na skutek zażalenia ZWINB w S., postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył organowi powiatowemu 10 – dniowy termin do załatwienia sprawy dotyczącej nieruchomości w [...] gm. W. Licząc od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 35 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. i wskazał, że PINB w W., po podjęciu postępowania wyjaśniającego dwukrotnie informował zainteresowane strony (w dniu 20 maja i 18 sierpnia 2015 r.), o możliwym podjęciu działań w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego w [...], po spełnieniu przez współwłaścicieli przedmiotowego budynku ustawowego obowiązku powołania zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Organ podkreślił, że po uzyskaniu w dniu 28 sierpnia 2015 r. informacji o powołaniu zarządu wspólnoty oraz zarządcy ww. nieruchomości, a także po otrzymaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, organ powiatowy w W. nie wydał rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie oraz nie powiadomił o przyczynach zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszył przepisy art. 35 §3 i 36 k.p.a. Postanowienie wpłynęło do organu powiatowego w dniu 5 listopada 2015 r. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, PINB w W. po doręczeniu postanowienia ZWINB z dnia [...] r., nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. W aktach znajduje się natomiast pismo PINB z dnia 4 grudnia 2015 r., które stanowi odpowiedź na pismo Skarżącej z dnia 30 marca 2015 r., którym organ ten poinformował Skarżącą między innymi o tym, że przeprowadzone czynności wyjaśniające nie wykazały, by stan techniczny obiektu kwalifikował się do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Tym samym organ uznał, że skarga na niewłaściwy stan techniczny budynku jest niezasadna. Końcowo organ wskazał, że pismo stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 238 k.p.a. Jednocześnie organ pouczył Skarżącą o treści art. 239 § 1 k.p.a. Kolejnym pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r., skierowanym do S. M., na skutek interwencji Kancelarii Prezydenta RP, PINB w W. ponownie poinformował S. M. o braku podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. W przedłożonych Sądowi aktach znajduje się protokół kontroli utrzymania obiektu budowlanego, sporządzony w dniu [...] r. wraz z dokumentacją fotograficzną, obrazującą stan ściany zewnętrznej budynku, po której przebiega rura kanalizacji sanitarnej oraz stan ściany pomieszczenia w lokalu nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. PINB w W. nakazał współwłaścicielom budynku nr [...] w K. usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego budynku, poprzez wykonane wskazanych w sentencji decyzji czynności w terminie do dnia 7 lutego 2017 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. Ś. domagając się rozszerzenia zakresu nałożonych na współwłaścicieli budynku obowiązków. Po rozpatrzeniu odwołania ZWINB w S., decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie tej należy rozważyć przeprowadzenie dwóch postępowań i wydanie dwóch odrębnych decyzji, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego: - w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, dotyczące stanu technicznego budynku (zawilgocenia ścian), gdzie obowiązek usunięcia nieprawidłowości ciąży na właścicielu; - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, w zakresie prawidłowości wykonania (zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej), instalacji kanalizacyjnej z lokali nr [...], gdzie obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nakłada się na inwestora. Następnie organ powiatowy w dniu [...] r. wydał dwa postanowienia, w których nałożył na właścicieli lokali oznaczonych nr [...] (w decyzji nr [...]) i [...] obowiązek dostarczenia ocen technicznych dotyczących wykonania kanalizacji sanitarnych obsługujących ww. lokale. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o odrzucenie skargi wywodząc, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w miejscowości [...], gm. W., na działce nr [...], usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego ww. budynku. Decyzją z dnia [...] r. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy wpłynęły do PINB w dniu [...] r. Organ I instancji, powołując się na art. 35 § 3 k.p.a. podniósł, że załatwienie niniejszej sprawy powinno nastąpić w terminie do dnia 24 lutego 2017 r. W dniu 23 lutego 2017 r. Skarżąca została poinformowana o braku możliwości załatwienia sprawy we wskazanym terminie z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, dotyczącego stanu kanalizacji sanitarnej, zgodnie z zaleceniami ZWINB w S. W związku z powyższym wyznaczono nowy termin do załatwienia sprawy – do dnia 31 marca 2017 r. W ocenie organu nie doszło zatem do bezczynności, a skargę należy uznać za przedwczesną. Jednocześnie organ zaznaczył, że akta administracyjne zostały przekazane Sądowi Rejonowemu w W. I Wydział Cywilny do sprawy o sygn. akt I C [...] i od dnia 9 lutego 2016 r. pozostają w tym sądzie. Wojewódzki Są Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., w przedmiocie niewłaściwego stanu technicznego budynku w [...], gm. W. oraz nieprawidłowości związanych z wykonaniem robót budowlanych, polegających na wykonaniu kanalizacji sanitarnej w dwóch lokalach tego budynku, na skutek czego doszło do zawilgocenia zewnętrznej ściany budynku oraz zawilgocenia ściany w lokalu skarżącej. Analiza skargi oraz przedłożonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę dokumentów wykazała, że skarga jest częściowo uzasadniona. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania. Na nieprawidłowości we wskazanym wyżej zakresie właściciel lokalu nr [...] wskazywał już w 2014 r., domagając się podjęcia czynności w tej sprawie i w związku z tym zostały przeprowadzone pierwsze oględziny budynku i lokalu. O tym, że roboty budowlane dotyczące kanalizacji sanitarnej mogły zostać wykonane niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej świadczyły ocena techniczna z czerwca 2015 r. i jej uzupełnienie sporządzone na przełomie czerwca i lipca 2015 r. Pomimo posiadania wystarczających, w ocenie Sądu, podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania, a następnie wydania odpowiednich rozstrzygnięć, organ pozostawał w bezczynności, która stała się powodem wniesienia przez Skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Organ ten uznał, zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi powiatowemu 10 – dniowy termin do załatwienia sprawy, jednak jak wynika z przedłożonych Sądowi dokumentów, PINB w W. nie wywiązał się z nałożonego przez organ wojewódzki obowiązku. Udzielił co prawda Skarżącej odpowiedzi, z której wynika, iż uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie skargę na niewłaściwy stan techniczny budynku organ potraktował jako skargę w rozumieniu art. 238 k.p.a., a pismo z dnia 4 grudnia 2015 r. do E. Ś., udzielające odpowiedzi – jako załatwienie skargi. Postępowanie organu w tym zakresie było nieprawidłowe nie tylko ze względu na niewłaściwy sposób załatwienia sprawy, którym było błędne zakwalifikowanie żądania podjęcia przez organ działania w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku i prawidłowości wykonania – z punktu widzenia przepisów techniczno- budowlanych oraz zasad sztuki budowlanej, robót związanych z wykonaniem kanalizacji sanitarnej, jako skargi i ostateczne załatwienie sprawy pismem, a nie decyzją administracyjną, ale również i ze względu na przekroczenie terminu, który został organowi powiatowemu przez ZWINB wyznaczony do załatwienia sprawy. Postanowienie ZWINB z dnia [...] r. zostało doręczone organowi powiatowemu w dniu 9 listopada 2015 r., a pismo informujące o sposobie załatwienia sprawy sporządzono dopiero w dniu 4 grudnia 2015 r., przy czym z akt sprawy nie wynika, kiedy zostało ono doręczone Skarżącej. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uchylił się od przeprowadzenia postępowania w sprawie, która w ocenie Sądu, wymagała jego interwencji, bowiem zarówno z protokołu oględzin spisanego w dniu [...] r., jak i dostarczonych przez S. M. kolejnych ocen technicznych wprost wynikało, że stan techniczny budynku nie jest właściwy i może to mieć bezpośredni związek ze sposobem wykonania kanalizacji sanitarnej przebiegającej częściowo po zewnętrznej ścianie budynku. Obowiązkiem organu było zatem wszczęcie i przeprowadzenie postępowania, celem wyjaśnienia tego stanu rzeczy, a następnie – w zależności od poczynionych ustaleń, podjęcie odpowiednich rozstrzygnięć w tej sprawie. Ostatecznie w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku doszło do wydania decyzji administracyjnej, która została następnie oceniona jako wadliwa przez organ odwoławczy. Miało to jednak miejsce dopiero w dniu [...] r., a więc po upływie dwóch lat od dnia przeprowadzenia kontroli stanu technicznego budynku, która miała miejsce w dniu [...] r. Podkreślić przy tym należy, że w okresie od 4 grudnia 2015 r. (pismo stanowiące załatwienie skargi) do dnia 7 grudnia 2016 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, uznając ją za ostatecznie załatwioną, zaś kolejne czynności zostały podjęte dopiero po interwencji Kancelarii Prezydenta RP, do którego Skarżąca zwróciła się o pomoc niniejszej sprawie. Nie ulega zatem, w ocenie Sądu, wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przewlekle, a przewlekłość ta nie znajduje uzasadnienia w przedłożonych Sądowi dokumentach dotyczących przebiegu sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że pod pojęciem przewlekłości należy rozumieć prowadzenie postępowania nie tylko w sposób nadmiernie rozciągnięty w czasie, to bowiem może niekiedy wynikać ze specyfiki sprawy, konieczności pozyskania opinii, ekspertyz, uzgodnień, ale również w przypadku braku koncentracji czynności, to jest wówczas, gdy pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami występują długie przerwy bezczynności, to jest takie okresy, gdy organ powinien podjąć działanie, ale tego bez uzasadnionej przyczyny nie uczynił. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, bowiem od dnia przeprowadzenia pierwszej kontroli stanu technicznego budynku do dnia wydania decyzji, która została następnie przez organ odwoławczy uchylona, upłynęły dwa lata, przy czym w realiach niniejszej sprawy nie można powiedzieć, że organ prowadził postępowanie, bowiem poza pismami, w których kwestionował wartość dowodową przedkładanych przez stronę ocen technicznych i informował o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie wykazał się należytą starannością, w szczególności nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. Powyższe okoliczności skłoniły Sąd do uznania, że przewlekłość miała charakter rażący. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec, z urzędu albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W realiach niniejszej sprawy, mając na względzie zarówno długotrwałość, jak i skutki przewlekłości dla strony, w szczególności dotyczące dalszej degradacji ściany zewnętrznej budynku i w konsekwencji powiększania się zawilgocenia ściany w mieszkaniu Skarżącej, Sąd uznał, że przyznanie od organu na jej rzecz kwoty [...] zł, stanowi odpowiednią rekompensatę za przewlekłe prowadzenie postępowania. Podkreślenia bowiem wymaga, że strona zwracając się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie działań związanych z zakresem jego ustawowych obowiązków ma prawo oczekiwać szybkiej i profesjonalnej reakcji, w szczególności sprawnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami przeprowadzenia postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy zwłoka organu może doprowadzić do dalszego pogarszania się stanu budynku. Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego bezczynności, bowiem w dacie skierowania skargi do Sądu organ wydał decyzję, która co prawda została następnie uchylona, jednak w następstwie tego uchylenia PINB w W. podjął sugerowane przez organ II instancji działania, zobowiązując podmioty użytkujące instalacje sanitarne do przedłożenia ocen technicznych, przy czym analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązków zostały wydane w takim odstępie czasowym od otrzymania decyzji ZWINB, że nie można tu mówić o bezczynności. Jednocześnie w dacie złożenia skargi nie upłynął jeszcze termin do wydania decyzji, bowiem obowiązki zostały nałożone postanowieniami z dnia [...] r., a termin ich wykonania zakreślono na 14 dni od daty otrzymania postanowienia, skarga do WSA w S. została złożona w dniu [...] r. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę w zakresie bezczynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.