II SAB/Sz 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje organ do zakończenia postępowania w przedmiocie wybudowanego, w warunkach samowoli budowlanej, budynku gospodarczo-letniskowego na działce nr [...] w miejscowości D. , gmina D. w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, III. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. na rzecz skarżącej A. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 października 2017 r. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r nr [...], którym organ ten odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. dodatkowego terminu załatwienia sprawy dotyczącej dobudowania werandy (ganku) do budynku gospodarczo-letniskowego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości [...] w gminie D., oraz odmówił ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżąca wniosła o uznanie, że postępowanie organu I instancji w sprawie dotyczącej samowoli budowalnej na ww. działce prowadzone jest w sposób przewlekły. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało wszczęte w dniu 13 maja 2016 r. z urzędu i do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. Sytuacja taka naraża skarżącą na duże straty finansowe, stanowi bowiem przyczynę zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej uzyskania pozwolenia na przebudowę i budowę budynku gospodarczo-letniskowego. Zdaniem A. P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. prowadzi postępowanie opieszale i w sposób nieobiektywny, uporczywie wydaje niezaskarżalne postanowienia, mimo tego, że zna stanowisko skarżącej, iż nie wchodzi w grę legalizacja rzekomej samowoli budowlanej. Skarżąca nigdy nie wnosiła o legalizację budynku gospodarczo-letniskowego ani o legalizację werandy (ganku). W ocenie skarżącej, postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, z naruszeniem art. 36-39 K.p.a., dlatego zażądała wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych wobec pracowników winnych zaniedbań. W piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. skarżąca oświadczyła, że przedmiotem skargi z dnia 28 października 2017 r. jest postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r nr [...], którym organ ten odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczo-letniskowego na działce nr [...] zostało wszczęte w dniu 13 maja 2016 r., po przeprowadzonej z wniosku Policji kontroli nieruchomości. W trakcie postępowania przeprowadzono dowody z przesłuchania dwóch świadków wskazanych przez skarżącą. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. organ poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, jednak w dniu 5 lipca 2016 r. Komenda Powiatowa Policji w C. poinformowała organ I instancji o osobach które mogą mieć wiedzę dotyczącą czasu i okoliczności budowy obiektów stanowiących przedmiot legalizacji. Po przesłuchaniu tych osób z urzędu w dniu 25 sierpnia 2016 r. zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania dowodowego. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowalnych i nałożył na właścicielkę obiektu obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., dokumentów wymaganych tym przepisem. Ponieważ skarżąca obowiązku nie wykonała, decyzją z dnia [...] r. nakazano rozbiórkę obiektu. Jednak Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. uchylił tę decyzję, a także postanowienie z dnia [...] r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wypełniając zalecenia organu odwoławczego postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.), organ I instancji nałożył na stronę obowiązek sporządzenia i dostarczenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robot budowlanych związanych z wybudowaniem, w warunkach samowoli budowalnej, budynku gospodarczo-letniskowego o wym. 3,96 m x 6,83 m (bez dobudowanej werandy) wraz z oceną techniczną wykonanych robót w zakresie zgodności z przepisami i zasadami sztuki budowalnej, w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia. Zobowiązana A. P. nie przedstawiła wymaganych dokumentów mimo tego, że w marcu 2017 r. taka dokumentacja na jej zlecenie została sporządzona dla potrzeb postępowania mającego na celu uzyskanie pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczo-letniskowego oraz zmianie sposobu tego użytkowania, co uniemożliwiło dalsze prowadzenie postępowania. W tej sytuacji w dniu 23 stycznia 2018 r. organ I instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w C. o udostępnienie kserokopii projektu budowlanego dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę obiektu, którego dotyczy postępowanie legalizacyjne i po jego otrzymaniu zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego. Organ zauważył, że skarżąca sama podkreśla, iż nie wchodzi w grę jakakolwiek legalizacja samowoli budowalnej, o co nigdy nie wnosiła. Skarżąca uznaje, że postępowanie prowadzone jest z rażącym naruszeniem prawa, dlatego domaga się jego umorzenia, nie wypełnia nakładanych na nią obowiązków i zaskarża każde orzeczenie wydane w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w C. wyjaśnił ponadto, że w dniu [...] r. wydał także drugie postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania dotyczącego legalizacji werandy (ganku) dobudowanej do budynku gospodarczo-letniskowego, ponieważ legalizacja werandy może nastąpić dopiero po zalegalizowaniu budynku, do którego została dobudowana. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. postanowieniem z dnia [...] r. Odnośnie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w C. w sprawie A. P. organ ten wyjaśnił, że Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. wydał w dniu [...] r. dwa postanowienia odmawiające wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy dotyczącej legalizacji budynku gospodarczo-letniskowego oraz budowy ganku, odmówił także zarządzenia wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia tych spraw w terminie i ustalenia winnych. Uznał zatem, że organ I instancji nie prowadzi tych postępowań w sposób przewlekły. A. P. zaskarżyła trzy postanowienia wydane przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S., w tym postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania. Ponieważ nie wystąpiły przesłanki umożliwiające podjęcie zawieszonego postępowania, postępowanie to nie zostało podjęte. W ocenie organu I instancji, w tej sytuacji skarga na przewlekłość postępowania jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena, czy w sprawie dotyczącej legalizacji budynku gospodarczo-letniskowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Możliwość wniesienia tego rodzaju skargi wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide: wyroki w sprawach II GSK 5346/16 z dnia 8 lutego 2017 r., IV SAB/Gl 68/17 z dnia 9 maja 2017 r., II SAB/Bk 11/17 z dnia 28 marca 207 r., II SAB/Sz 153/17, CBOSA). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania musiała być poprzedzona w niniejszej sprawie wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. (ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed nowelizacją tego przepisu która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.) i ten formalny warunek został w sprawie niniejszej spełniony. Zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem działań organu w niniejszej sprawie było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego wszczętego z urzędu w dniu 13 maja 2016 r., po kontroli przeprowadzonej na nieruchomości skarżącej w dniu [...] r. Początkowo postępowanie legalizacyjne dotyczyło samowolnie wykonanych robót budowalnych polegających na budowie budynku rekreacyjno-gospodarczego (obiekt murowany) oraz dobudowanego później drewnianego ganku (werandy). Jednak Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczo-letniskowego wraz z werandą, uchylił także postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowalnych i nałożeniu na skarżącą obowiązków. Powodem wydania takiej decyzji było m. in. to, że organ I instancji nie doręczył skarżącej skutecznie decyzji orzekającej nakaz rozbiórki ani postanowienia o nałożeniu obowiązków, pominął ustanowionego w sprawie pełnomocnika. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu nie ma problemów natury technicznej do wyodrębnienia części murowanej obiektu budowlanego i jego części drewnianej (weranda), które zostały wzniesione w innym okresie czasu i przeprowadzenia odrębnych postępowań legalizacyjnych. Przy czym w odniesieniu do części murowanej obiektu budowalnego zastosowanie znajduje art. 103 ustawy Prawo budowane z 1994 r., nakazujący do legalizacji obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy Prawo budowalne z 1974 r. Po wydaniu tej decyzji toczą się więc dwa odrębne postępowania legalizacyjne, postępowanie dotyczące budynku gospodarczo-letniskowego będące przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania, oraz postępowanie dotyczące dobudowanej w okresie późniejszym do tego budynku werandy, obecnie zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. Oceniając czy w sprawie, której skarga dotyczy, występuje przewlekłość postępowania należy zauważyć, że od dnia wszczęcia postępowania legalizacyjnego w dniu 13 maja 2016 r. do dnia wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, upłynęło osiem miesięcy, co zdaniem Sądu uzasadnia pogląd skarżącej, że postępowanie to jest prowadzone w sposób przewlekły. Ponadto, niektóre czynności w postępowaniu podejmowano niepotrzebnie (np. przesłuchanie świadków wskazanych przez Policję nie będącą stroną w sprawie), a także w zbyt długich odstępach czasu. Przykładowo przesłuchanie świadków wskazanych przez Policję miało miejsce w dniu 28 lipca 2016 r. i nastąpiło już po zawiadomieniu skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. Ponowne zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego nastąpiło pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r., a więc po niemal miesiącu od przesłuchania tych świadków. Kolejna czynnością organu było wydanie postanowienia [...] r. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie obowiązków dostarczenia przez skarżącą określonych dokumentów, w terminie do dnia 31.12.2016 r. Skarżąca dokumentów tych nie przedłożyła, a organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczo-letniskowego dopiero [...] r. Także postępowanie toczące się przed organem I instancji po uchyleniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki toczyło się przewlekle. Postanowieniem z dnia [...] r. (doręczonym skarżącej w dniu 22 kwietnia 2017 r). organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia inwentaryzacji architektoniczno-budowalnej wykonanych robót budowalnych na działce nr [...] (bez dobudowanej później werandy), w terminie 90 dni. Termin ten upłynął bezskutecznie z dniem 21 lipca 2017 r., a skarżąca obowiązku nie wykonała. Dopiero w dniu 23 stycznia 2018 r., czyli pół roku później i już po wniesieniu skargi na przewlekłość, organ I instancji zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie kserokopii projektu budowlanego dołączonego przez skarżącą do wniosku o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę obiektu i po otrzymaniu tej dokumentacji zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego. Tak długa przerwa w postępowaniu nie była niczym uzasadniona. Z akt postępowania nie wynika, by przedmiot tego postępowania, stopień skomplikowania sprawy, czy konieczna do jej zakończenia ilość czynności procesowych, uzasadniały tak długie prowadzenie postępowania. Postępowanie to jest prowadzone nieefektywnie, niezorganizowane i w sposób przekraczający ustawowe terminy załatwienia sprawy, czyli prowadzone przewlekle. Przy czym organ I instancji nie informował skarżącej o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, nie podawał przyczyn zwłoki, ani nowego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany treścią art. 36 K.p.a. Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego zawartego w postanowieniu z dnia [...] r., że postępowanie to jest prowadzone stosunkowo szybko i sprawnie. Takiego postępowania organu nie usprawiedliwia podejście skarżącej, która nie widzi potrzeby prowadzenia postępowania legalizacyjnego i korzysta z przysługującego jej prawa do kwestionowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Obowiązkiem organu jest załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca, a spraw szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, a także informowanie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny opóźnienia i nowego terminu załatwienia sprawy. W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji obowiązkom tym nie sprostał. Z wyżej przytoczonych powodów Sąd stwierdził w punkcie I wyroku przewlekłość w prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 149 § 1a tej ustawy Sąd miał obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości. Zdaniem składu orzekającego, nie miała ona jednak cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc wyjaśnienia sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: postanowienie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13; wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok z dnia 11 października 2013r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W niniejszej sprawie organ I instancji podejmował czynności procesowe w zbyt dużych odstępach czasu, jednak wskazane wyżej naruszenia procedury administracyjnej świadczą o nieefektywnym i przewlekłym prowadzeniu sprawy, ale zdaniem Sądu, nie mogą być uznane za rażącą przewlekłość. Dodać należy, że skarżąca nie współpracując z organem utrudniała szybkie rozpoznanie sprawy. Z tych samych względów Sąd uznał, że brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt. IV wyroku wydano na podstawie art. 200 ww. ustawy. Skarżąca zawarła w skardze żądanie wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych wobec pracowników, którzy dopuścili się przewlekłości postępowania. Żądanie skarżącej nie znajduje oparcia w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania czynności w tym zakresie. Uprawnienia takie posiada natomiast organ odwoławczy, stosownie do treści art. 37 § 2 K.p.a., jeżeli uzna zażalenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. Sąd administracyjny nie może przejąć kompetencji organu odwoławczego, nawet jeżeli nie podziela jego oceny co do wystąpienia przewlekłości w postępowaniu.