II SAB/Sz 28/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność Dyrektora Samorządowej Agencji Promocji i Kultury w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Samorządowej Agencji Promocji i Kultury w S. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Samorządowej Agencji Promocji i Kultury w S.do rozpoznania wniosku P. C. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku III. zasądza od Dyrektora Samorządowej Agencji Promocji i Kultury w S. na rzecz P. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. C. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wniósł skargę z dnia 14 lutego 2023 r. na bezczynność Dyrektora S. A. P. i K. w S. (dalej: "organ zobowiązany", "SAPiK") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga oparta została o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskodawca pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. zwrócił się do organu zobowiązanego o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p." wniósł o udostępnienie kopii umowy z dnia 27 grudnia 2022 r. z firmą H. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") wraz z aneksami, załącznikami i porozumieniami. W dniu 16 lutego 2023 r. wpłynęła do organu zobowiązanego skarga z dnia 14 lutego 2023 r. na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej na podstawie wniosku z 25 stycznia 2023 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. umowy z dnia 27 grudnia 2022 r. W treści pisma Strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił w skardze, że w dniu 10 lutego 2023 r. kierował do SAPiK korespondencję mailową z informacją, że upłynął termin odpowiedzi na wniosek i że zamierza skorzystać z prawa do złożenia skargi na bezczynność. Do dnia sporządzania skargi nie otrzymał odpowiedzi na wniosek. W skardze Strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 stycznia 2023 r. oraz zasądzenie od organu zobowiązanego na rzecz Strony kosztów postępowania według norm przepisanych. Następnie w dniu 1 marca 2023 r. Skarżący skierował do organu zobowiązanego wiadomość e-mail, w której odniósł się między innymi do braku terminowości przekazywania kolejnych skarg przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wiadomości e-mail z dnia 2 marca 2023 r. skierowanej do Strony organ zobowiązany wskazał, że w związku z wnioskiem z dnia 25 stycznia 2023 r. przekazuje w załączeniu: kopię umowy dnia 27 grudnia 2022 r. zawartej pomiędzy S. A. P. i K. w S. a H. Sp. z o.o. Natomiast w odpowiedzi na skargę z dnia 3 marca 2023 r. organ zobowiązany wyjaśnił, że w dniu 2 marca 2023 r. Skarżący otrzymał zawnioskowany dokument. W związku z tą okolicznością organ zobowiązany wniósł o oddalenie skargi w całości. W dalszej kolejności organ zobowiązany podkreślił, że na wszystkie skierowane do niego wnioski zostały wystosowane odpowiedzi, zawierające wszystkie wnioskowane dokumenty, zarówno nieprzetworzone, jak i przetworzone oraz wyjaśnienia merytoryczne na zadane we wnioskach pytania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023., poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreśla, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 88/13). Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powyższe reguły doznają pewnej modyfikacji w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wiąże się to z doniosłym na gruncie u.d.i.p. rozróżnieniem na informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną". W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przechodząc do analizy kwestii podmiotowej w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd wskazuje, iż SAPIK niewątpliwie należy do kręgu podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wymienionych w art. 4 u.d.i.p. – co zresztą nie jest w sprawie przedmiotem sporu. W rozpatrywanej sprawie nie jest też kwestionowana przez organ treść wniosku ani data jego wpływu – 25 stycznia 2023 r. W tym dniu do organu wpłynął wniosek Skarżącego o przesłanie pocztą elektroniczną informacji obejmującej przekazanie kopii umowy z dnia 27 grudnia 2022 r. wraz z kompletem ewentualnych aneksów, załączników i porozumień dotyczących współpracy SAPiK ze Spółką. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że ustawowy termin dla udzielenia żądanej informacji publicznej upłynął 8 lutego 2023 r. Nie jest też objęte sporem czy żądana informacja jest informacją publiczną i nie ma wątpliwości, że nie jest ona informacją przetworzoną. Sąd podkreśla, że w analizowanej sprawie ocenić należało, czy w wykonaniu żądania z 25 stycznia 2023 r. organ zobowiązany przekazał Skarżącemu dokument czyli umowę z dnia 27 grudnia 2022 r. wraz z załącznikami, w terminie ustawowym i czy była to informacja w pełni zgodna z wnioskiem. Skarżący podkreślał bowiem, że do dnia sporządzania skargi tj. do dnia 14 lutego 2023 r. nie została mu udostępniona informacja publiczna w zakresie ww. umowy. Jak ustalił Sąd, z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ zobowiązany dopiero wraz z skierowaną do Strony wiadomością e-mailową z dnia 2 marca 2023 r. przekazał w załączeniu do niej kopię umowy z dnia 27 grudnia 2022 r. zawartej pomiędzy SAPIK a Spółką. W kontekście powyższego przyjąć należy, że w niniejszej sprawie miała miejsce bez wątpienia bezczynność organu zobowiązanego w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z dnia 25 stycznia 2023 r. Odpowiedź na ten wniosek winna była zostać udzielona w terminie 14 dni, tj. do dnia 8 lutego 2023 r., a udzielenie jej 2 marca 2023 r. już po wniesieniu skargi nie zmienia faktu, że bezczynność zaistniała, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Terminy udostępnienia informacji publicznej zostały bowiem przez organ bezspornie przekroczone, Natomiast po dalszej analizie materiału dowodowego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że wniosek Strony z dnia 25 stycznia 2023 r. skierowany do organu zobowiązanego nie został w pełni zrealizowany także w dniu 2 marca 2023 r. Jak wynika bowiem z treści umowy znajdującej się w aktach sprawy, przesłanej Stronie emailem, posiadała ona załączniki: brief, kosztorys eventów, scenariusz eventów, protokół odbioru czynności wykonawcy, kopia ubezpieczenia OC, harmonogram eventu. Załączników tych brak w aktach sprawy, mających odzwierciedlić korespondencję z dnia 2 marca 2023 r. między organem a Stroną. Sąd zauważa tymczasem, że Strona wnioskowała o przesłanie wskazanej umowy wraz z załącznikami. Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby wskazane załączniki zostały Stronie przesłane. Nie odmówiono także wyraźnie ich przesłania w jakiejkolwiek formie (np. pisma bądź decyzji). W związku z powyższym Sąd uznał za zasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Strony w tym zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku – o czym orzekł w pkt II wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd dostrzegł bowiem, że Skarżący do organu zobowiązanego złożył w podobnym czasie kilkanaście wniosków w podobnych sprawach, co mogło wpłynąć na termin udzielenia odpowiedzi. Zaznaczyć należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Dodatkowo Sąd wskazuje, że nie orzekł z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny oraz o przyznaniu od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sposób działania organu zobowiązanego, w opinii Sądu nie uzasadniał zastosowania z urzędu tych środków dyscyplinujących. Niezależnie od tego w sprawie brak było też wniosku Skarżącego o zastosowanie ww. środków. O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które składa się uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku. Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.