II SAB/Sz 29/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. w D. na bezczynność Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę oddala skargę. Z przedłożonych Sądowi akt postępowania wynika, że wnioskiem z 25 września 2024 r., złożonym do Wojewody Zachodniopomorskiego, dalej jako "Wojewoda", "organ", za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D., dalej również jako "Spółka", "strona", "skarżąca" wystąpiła jako podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium RP dla A. R.. Wniosek strony został zarejestrowany w systemie "Zatrudnienie Cudzoziemców" pod sygnaturą SO-3.8671.15580.2024. Z uwagi na to, że Spółka już wcześniej składała szereg wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców i były one prowadzone równolegle organ 30 lipca 2024 r. wezwał stronę na podstawie art. 50 k.p.a w zw. z art. 88j ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: u.p.z.) do: - przedłożenia aktualnych dokumentów świadczących o współpracy z innymi podmiotami jako wykonawca umowy/zlecenia (np. umowy z kontrahentami), - przedstawienia posiadania środków niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcom (historia konta bankowego dotyczącego wpływów na rachunek bankowy za przeprowadzone dotychczas usługi), - wskazania ilości obecnie zatrudnionych osób przez stronę - we wniosku zaznaczono 2 osoby, natomiast na dzień sporządzenia wezwania wydano kilkanaście zezwoleń na pracę; - przedstawienie dokumentu pobytowego cudzoziemca – jeśli ten znajduje się na terytorium RP. Przedmiotowe wezwanie miało na celu ustalenie, czy istnieją okoliczności do ewentualnej odmowy wydania zezwolenia na pracę na podstawie art. 88j u.p.z., w szczególności, czy wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru mając na względzie informacje zawarte w złożonych wcześniej wnioskach oraz informacje dostępne w systemie teleinformatycznym. Z uwagi na fakt wielości postępowań zainicjonowanych przez stronę organ rozpoznawał je łącznie na podstawie materiału dowodowego, który był wspólny dla tych spraw. Wynika to z notatki służbowej z 16 października 2024 r., w której wskazano, że strona została poinformowana o łącznym rozpoznaniu spraw i wyznaczono termin rozpoznania wniosku do dnia 30 października 2024 r. W przedmiotowej sprawie nie było zatem potrzeby żeby organ dodatkowo wzywał Spółkę do przedłożenia dokumentów, które były już w posiadaniu organu. W ramach równolegle prowadzonych postępowań administracyjnych dokonano oceny przesłanych przez wnioskodawcę dokumentów oraz zebranego materiału dowodowego, w szczególności: - oświadczenie pełnomocnika strony zgodnie, z którym to kontrahent, z którym wnioskodawca zawarł umowę, ma wiedzę i podejmuje decyzje do jakiego trzeciego podmiotu skierowany będzie do pracy cudzoziemiec, - schemat współpracy między podmiotami, - dokumenty dotyczące posiadania środków finansowych oraz wystawionych faktur VAT, - informacji dostępnych w Portalu Rejestrów Sądowych dotyczącej skarżącej oraz jej kontrahenta, w szczególności fakt, iż w obu spółkach wspólnikiem i członkiem zarządu jest ta sama osoba a środki finansowe kontrahenta w 2022 r. pochodziły ze sprzedaży usług związanych z pozyskiwaniem pracowników. Pismami, które wpłynęły do Wojewody w dniach 16 października 2024 r. i 18 października 2024 r. skarżąca uzupełniła wniosek o dodatkowe wyjaśnienia, składając jednocześnie kolejne dokumenty w sprawie Po przeanalizowaniu dokumentów organ uznał za konieczne wystąpienie do właściwego Urzędu Skarbowego z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie realizacji obowiązków podatkowych, jak również zbadania zdolności finansowej skarżącej (pismo z 18 listopada 2024 r.). W związku z tym, pismem z 22 listopada 2024 r. (doręczonym 27 listopada 2024 r.) organ ponownie poinformował pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu wydania decyzji w przedmiotowej sprawie do 30 grudnia 2024 r. Pismem z 19 grudnia 2024 r. (uzupełnionym pismem z 28 lutego 2025 r.) G. Spółka z o.o. w D. złożyła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Strona zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 6 k.p.a., polegające na uchylaniu się od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom tej ustawy, 2. art. 8 § 1 k.p.a., polegające na działaniu wbrew przepisom regulującym zasady sprawności i szybkości postępowania oraz zasady podejmowania w jego toku czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, 3. art. 12 § 1 k.p.a., polegające na bezczynności w prowadzeniu postępowania - wielokrotnego formułowania żądań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności nie mających związku ze sprawą lub żądań niejasnych, braku koncentracji postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, 4. art. 35 § 2 i 3 k.p.a., polegające na bezczynności w prowadzeniu postępowania w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie, natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie nie mniejszej niż jeden tysiąc złotych za każdy miesiąc, poczynając od miesiąca, w którym sąd stwierdzi powstanie stanu bezczynności w tej sprawie, do miesiąca, w którym zapadnie orzeczenie rozstrzygające niniejszą skargę oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że "9/25/2024" złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, jednak do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, mimo upływu ustawowych terminów na załatwienie sprawy. Do Spółki nie skierowano żadnego zawiadomienia, wezwania, nie zwrócono się o wyjaśnienie żadnych wątpliwości. Spółka nie otrzymała nawet informacji o sygnaturze sprawy. Na portalu praca.gov.pl skarżąca ma dostęp do danych, zgodnie z którymi potwierdzono wpływ wniosku do Urzędu Wojewódzkiego, ale od tej chwili nie podjęto żadnych innych działań w tym postępowaniu. Spółka podniosła również, że bezczynność w postępowaniu ma poważne negatywne konsekwencje dla skarżącej: - utrata możliwości realizacji kontraktów: Spółka nie może rozpocząć świadczenia usług dla swoich klientów, co naraża ją na odpowiedzialność odszkodowawczą i ryzyko utraty kontraktów, - straty finansowe: skarżąca ponosi koszty utrzymania cudzoziemców (zakwaterowanie, wyżywienie) w wysokości nie mniejszej niż 1000 zł miesięcznie na osobę, nie mogąc jednocześnie korzystać z ich pracy, - utrata konkurencyjności: niemożność zatrudnienia pracowników ogranicza zdolność spółki do konkurowania na rynku i rozwoju działalności, - ryzyko utraty reputacji: opóźnienia w realizacji zobowiązań wobec klientów mogą negatywnie wpłynąć na reputację firmy i jej przyszłe możliwości biznesowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 25 września 2024 r. wpłynęło do organu 15975 wniosków, które podlegały rejestracji w systemie teleinformatycznym. W tym okresie skarżąca złożyła 287 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę, z czego w stosunku do 16 wniosków postępowania zostały zakończone wydaniem zezwoleń na pracę, jedno zezwolenie na pracę zostało uchylone na wniosek strony, a jedno postępowanie zostało umorzone. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że strona uchyliła łącznie 14 wydanych zezwoleń na pracę, zaś na jej żądanie 42 równolegle prowadzone postępowania zostały umorzone. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę strona złożyła łącznie 349 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę, a ponadto 7 stycznia 2025 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie 98 równolegle prowadzonych postępowań administracyjnych. Wnioski o wydanie zezwoleń na pracę są weryfikowane zgodnie z kolejnością ich wpływu. Czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku jest uzależniony od liczby wniosków aktualnie znajdujących się w procesie weryfikacji. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowy wniosek został poddany analizie zgodnie z procedurą, w toku której zobowiązany był do zbadania czy jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, czy nie istnieją okoliczności zwalniające cudzoziemca z konieczności posiadania zezwolenia na pracę, czy złożony wniosek spełnia wymogi formalne tj. czy zostały dołączone wymagane dokumenty, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terytorium RP na podstawie art. 88c ust. 1 u.p.z., czy istnieją okoliczności do ewentualnej odmowy wydania zezwolenia na pracę na podstawie art. 88j u.p.z. W toku postępowania, w związku z wpływem nowych dowodów w sprawie organ zobowiązany był dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego wraz z przedłożonymi dokumentami. Wraz z zakończeniem gromadzenia materiału dowodowego oraz ujawnieniem nowych okoliczności, organ pismem z 10 stycznia 2025 r. (doręczonym w tym samym dniu), poinformował stronę o zakończeniu postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzucanych naruszeń przepisów prawa procesowego organ podkreślił, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Czas rozpoznania wniosku był dłuższy niż określony w przepisach art. 35 § 1-3 k.p.a., jednak nie wynikało to z opieszałości czy bezczynności pracowników organu. W przedmiotowym przypadku ilość spraw wpływających do organu w znaczący sposób przekroczyła standardową wydolność administracyjną. Przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego w warunkach dużego obciążenia pracą wymagało dodatkowego czasu, aby zapewnić prawidłowość i zgodność z prawem wydawanych rozstrzygnięć. Zdaniem organu, uznać należy, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte dopiero po uzupełnieniu braków formalnych we wniosku tj. 9 października 2024 r. W ocenie Wojewody, nie można również zgodzić się, z zarzutem dotyczącym wielokrotnego formułowania żądań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niemających związku ze sprawą lub żądań niejasnych. Podkreślono, iż organ wystosował tylko jedno wezwanie, datowane na dzień 30 lipca 2024 r., do przedłożenia dokumentów wymienionych w skardze. Pismo datowane na dzień 19 września 2024 r. dotyczyło zawiadomienia strony o zakończeniu prowadzonego postępowania, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwością przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie, mogących mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, bez wzywania o kolejne dokumenty. Kolejne pisma organu dotyczące przedłużenia terminu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie kierowane były do strony z uwagi na fakt skorzystania przez z nią z prawa do dostarczania dodatkowych dokumentów, które organ dopuścił jako dowód w sprawie i zobowiązany był do dokonania ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia dodatkowych czynności w wyniku przeprowadzonej analizy. Dodatkowe przeprowadzenie czynności wyjaśniających, takich jak weryfikacja treści umów, faktur i rachunków bankowych oraz analiza działalności, sytuacji prawnej i organizacyjnej podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi i jego relacji z kontrahentem są działaniami czasochłonnymi i wymagającymi staranności, celem wydania przez organ rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa i zasadą legalizmu. Ponadto, potwierdzenie bądź wykluczenie niektórych okoliczności wymaga współpracy z innymi organami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przy czym, skoro w myśl art. 10a pkt 2 u.p.z. art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m w niniejszej sprawie wniesienie ponaglenia nie było wymagane. Pojęcie "bezczynności" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Z powyższej regulacji wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie. Wyjaśnić należy, że w zakresie skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt. II OSK 1599/23, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi, w świetle obszernych stanowisk stron przedstawionych na etapie postępowania sądowadministracyjnego w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą z 19 grudnia 2024 r. jest wyłącznie zarzucana przez skarżącą bezczynność, która miała zaistnieć w okresie pomiędzy wpływem do organu wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (tj. 1 września 2024 r.) a datą wniesienia skargi (tj. 20 grudnia 2024 r.). Z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zainicjowane przez stronę skarżącą postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w kontekście wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności jawi się jako sprawa szczególnie skomplikowana. Takie postępowanie, co do zasady powinno zakończyć się terminie 2 miesięcy od wpływu wniosku. Nie można jednak nie dostrzegać, że ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia powyższego terminu. I tak, zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Skoro ustawodawca dopuścił wydłużenie terminów określonych w art. 35 k.p.a., dopiero niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku przewidzianego w art. 36 lub oczywiście bezzasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w tym przepisie daje podstawy do uznania, iż pozostaje on w bezczynności. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika w szczególności, iż po wpłynięciu wniosku, pismem z 22 listopada 2024 r. organ powiadomił pełnomocnika skarżącej, powołując się na art. 36 k.p.a., że w 153 wyszczególnionych postępowaniach administracyjnych prowadzonych równolegle z wniosków skarżącej w sprawie wydania pozwolenia na pracę cudzoziemców i dostarczonymi w ich toku dokumentami 16 października 2024 r. oraz 18 października 2024 r., zachodzi konieczność pogłębionej analizy dokumentów, a w szczególności zbadanie zdolności finansowej podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Tym samym konieczne jest wystąpienie do urzędu skarbowego w celu potwierdzenia przedłożonych dokumentów. Organ wskazał wówczas, iż "przewidywany termin wydania decyzji został określony do 30 grudnia 2024 r.". W ocenie Sądu, w powyższy sposób organ wywiązał się z obowiązków określonych w art. 36 k.p.a., zaś skorzystanie z przysługującego mu uprawnienia nie daje się zakwalifikować jako oczywiście bezzasadne. Zarówno z uwagi na liczbę składanych przez Spółkę wniosków, jak i wobec treści przedłożonych dokumentów organ był uprawniony do stwierdzenia, że zachodzi konieczność pogłębionej analizy tych dokumentów oraz zbadania zdolności finansowej skarżącej jako podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Zdaniem Sądu, skoro w art. 88j u.p.z. ustawodawca obok obligatoryjnych przypadków, w których wydaje się decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca przewidział możliwość wydania decyzji odmownej, jeżeli z okoliczności wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom to niewątpliwie organ jest uprawniony do podejmowania stosownych czynności sprawdzających. W szczególności jeśli przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nie są wystarczające do weryfikacji istotnych okoliczności sprawy, organ jest uprawniony do samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego, co też w rozpatrywanej sprawie uczynił występując o informacje do właściwego urzędu skarbowego. W takim też przypadku wydłużenie terminu załatwienia sprawy z uwagi na czas obiegu korespondencji oraz niezbędny czas na działanie organu podatkowego stanowiło wystarczające uzasadnienie do zastosowania art. 36 k.p.a. W zakresie wniosku dotyczącego przyznania sumy pieniężnej należy wyjaśnić, iż w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w przypadku, o którym mowa w § 1, tj. w przypadku gdy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdzenie – jak w niniejszej sprawie - iż w toku skarżonego postępowania nie doszło do bezczynności organu nie daje zatem podstaw do przyznania sumy pieniężnej. Podkreślić należy, że okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi nie mają wpływu na rozpoznanie sprawy. Na marginesie wskazać należy, że Spółka wniosła do Sądu również skargi na przewlekłe działanie Wojewody w rozpoznaniu złożonych przez stronę wniosków o zezwolenia na pracę na terytorium RP dla cudzoziemców, które podlegają odrębnemu rozpoznaniu przez Sąd. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.