II SAB/Sz 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. w przedmiocie wydania postanowienia oddala skargę. B. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o objęcie nadzorem i niezwłoczne zbadanie przedsięwzięcia realizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] polegającego na budowie wolnostojącej instalacji fotowoltaicznej o mocy ok. 10 kW oraz przeprowadzenie inwentaryzacji wykonanych robót. W oparciu o przeprowadzoną kontrolę wykonanych robót potwierdzono montaż w ogrodzie w dwóch rzędach urządzeń fotowoltaicznych (po 10 sztuk) bezpośrednio przy obu granicach nieruchomości na wcześniej wykonanych wylewkach (płytach) betonowych o wymiarach ok. [...] m. Wymiary poszczególnych paneli wynoszą ok. [...] m i zamontowane zostały pod kątem do poziomu terenu a ich wysokość wynosi ok. 1m. Ponadto na dachu budynku również zamontowano urządzenia fotowoltaiczne. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawcę, że nie znajduje podstaw prawnych do prowadzenia postępowania z tytułu naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego przedmiotowa inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, nie wymaga również dokonania zgłoszenia właściwemu organowi stosownie do art. 30 ust. 1 ww. ustawy. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu B. K. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność organu powiatowego, wnosząc o nakazanie temu organowi niezwłocznego wydania i doręczenia stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, "zwykła" pisemna odpowiedź organu nie znajduje oparcia w przepisach K.p.a. a zwłaszcza w treści art. 61a K.p.a., zgodnie z którym organ winien wydać przynajmniej postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli w jego ocenie żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę niebędącą stroną w sprawie albo jeśli nie może być wszczęte z innych powodów. Bez względu na to, czy organ nie zamierza prowadzić postępowania z przyczyn merytorycznych, czy z powodu braku przymiotu strony przez wnioskodawcę winien wydać stosowne rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu. Brak jego wydania powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn.zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia powiatowemu organowi budowlanemu dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko PINB, że montaż urządzeń fotowoltaicznych na terenie działki nr [...] z obr.[...] , przy ul. [...] nie podlega regulacjom Prawa budowlanego i nie istnieje sprawa mogąca stanowić przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a tym samym nie istnieją strony takiego postępowania. W związku z powyższym skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania i nie może skutecznie złożyć zażalenia uregulowanego w art. 37 K.p.a. B. K. zaskarżył bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , zarzucając temu organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. - art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez odmowę wydania i doręczenia skarżącemu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo tego, że jak sam organ wskazał, nie istnieją materialnoprawne podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprawdzenia spornej inwestycji, - art. 105 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez odmowę wydania i doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie sprawdzenia budowy rzeczonej instalacji mimo tego, że zdaniem organu I instancji nie istnieją podstawy materialnoprawne do prowadzenia tego postępowania pozbawiając jednocześnie stronę prawa do poddania przedmiotowej sprawy kontroli instancyjnej, - art. 37 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę nakazania PINB wydania i doręczenia skarżącemu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania bądź decyzji o umorzeniu postępowania, mimo, że jak twierdzi organ odwoławczy skarżący nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wszczęcia administracyjnego dotyczącego sprawdzenia spornej inwestycji, - art. 28 K.p.a. przez ZWINB przez jego błędne rozumienie i przyjęcie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego dla żądania prowadzenia postępowania w przedmiocie ww. inwestycji; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę rzeczonej instalacji fotowoltaicznej, co w konsekwencji przesądziło o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie skontrolowania legalności ww. inwestycji, - art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia do administracji architektoniczno-budowlanej robót polegających na budowie przedmiotowej instalacji, - art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z § 1 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że to rozporządzenie nie ma zastosowania do budowy spornej instalacji, - § 12 ust. 1 i 2 oraz § 11 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do spornego przedsięwzięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - zobowiązanie PINB do wydania i doręczenia skarżącemu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a K.p.a. lub ewentualnie wydania i doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania z art. 105 K.p.a., - stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności polegającej na niewydaniu i niedoręczeniu skarżącemu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub decyzji o umorzeniu postępowania, - przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez PINB, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwana dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. W orzecznictwie podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo, że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 P.p.s.a.). Istota bowiem skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest zatem uprzednie ustalenie, że istnieje określony przepis prawa, który zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność jest traktowana zatem jako skuteczne narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Bezczynność organu zachodzi bowiem, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności (T.Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2005, s.86). Podstawowym kryterium oceny zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydanie aktu administracyjnego będzie uzasadnione i celowe w okolicznościach konkretnej sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej nie wystąpiły opisane na wstępie przesłanki do uznania, iż zachodzą podstawy do wydania orzeczenia zgodnie z art. 149 ustawy P.p.s.a. B. K. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o kontrolę wykonanych robót budowlanych na terenie posesji położonej na działce nr [...] przy ul. [...] polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40kW oraz wolnostojących kolektorów słonecznych. Pismem z dnia [...] r. organ budowlany poinformował stronę o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w zgłoszonej sprawie. Skarżący upatruje bezczynności organu w niewydaniu aktu formalnego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania bądź też jego umorzenia. Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że PINB prawidłowo ustalił, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, ponadto nie wymaga również dokonania zgłoszenia właściwemu organowi budowlanemu zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 powołanej ustawy i w oparciu o powyższe ustalenia poinformował skarżącego o braku podstaw do prowadzenia postępowania z tytułu naruszenia przepisów ustawy Prawa budowlanego. W ocenie składu orzekającego prawidłowo ustalone okoliczności w sprawie nie uprawniały do zastosowania dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 61 § 1 K.p.a. stanowi z kolei, że postępowanie administracyjne wszczyna się żądanie strony lub z urzędu. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 K.p.a. tj. odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie stosować należy do sytuacji, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zdolności w działaniu administracji publicznej, a więc jeżeli żądanie swoje opiera na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 351). Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty a oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. W sytuacji zaś, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny - ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego i przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Ocena zasadności żądania jednostki może być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania, wydawanej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Tym samym w zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a K.p.a., tj. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., tj. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie wobec braku sprawy stanowiącej przedmiot postępowania a tym samym brak podmiotów posiadających przymiot strony prawidłowo organ wywiódł o braku podstaw, które uprawniałyby go do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Brak również było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 K.p.a. Umorzyć można bowiem postępowanie, które jest w toku, tymczasem wniosek osoby niebędącej strona w postępowaniu nie powoduje wszczęcia postępowania, a tym samym brak przesłanek do jego umorzenia. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, a zatem nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiegokolwiek biegu. Fakt, że nie załatwił go zgodnie z żądaniem strony skarżącego, nie może przesądzać o uznaniu, że pozostawał w bezczynności. Ustalenia powyższe wyłączają możliwość uwzględnienia skargi, co wynika a contrario z przepisu art. 149 ustawy P.p.s.a. Jak już wskazano, zgodnie z jego treścią, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności. Skoro w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wydania żądanego przez skarżącego aktu, to tym samym nie można zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a orzeczono jak w wyroku.