II SAB/Sz 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Koło Łowieckie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. zasądza od Koła Łowieckiego na rzecz strony skarżącej R. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 23 listopada 2018 r., skierowanej do tutejszego Sądu R. M., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") zaskarżył bezczynność [...] z siedzibą w S. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie adresata wniosku do jego rozpoznania. Zarzucił [...] naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że wystąpił do organu o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1. planu hodowlanego na lata 2017-2018. 2. zatwierdzonych rocznych planów łowieckich w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku. 3. Ilości przeprowadzonych odstrzałów redukcyjnych zwierząt łownych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku. 4. zorganizowanych polowań zbiorowych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku - ze wskazaniem ich dat. 5. stanu i pozyskania zwierzyny łownej: dzika, jelenia, sarny, zwierzyny drobnej w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku. 6. Ilości zorganizowanych szkoleń w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku. Powołując się na brzmienie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. uznał, że wnioskowana przez niego informacja jest informacją o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych we wskazanej powyżej ustawie. W świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski [...] wykonuje bowiem zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Związek ma zatem uprawnienia do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, m.in.: do prowadzenia gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez [...], troski o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa [...] oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także do zachowania i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Zadania te wykonują także [...] jako podstawowe ogniwo organizacyjne w [...] [...] w realizacji celów i [...] (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie). Natomiast przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Odwołując się do poglądu zaprezentowanego w postanowieniu NSA z dnia 28 listopada 2013 r., I OZ [...] Skarżący podniósł, że [...] są tymi innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Skarżącego, organ nie dopełnił obowiązku realizacji wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czyli bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący nie został powiadomiony w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przywołując stanowisko judykatury wskazał, że wysłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną uznaje się za skuteczne. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana. Podniósł nadto, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Mając na uwadze powyższe okoliczności Skarżący uznał, że nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie podnosząc, że wniosek załączony do skargi nie został dostarczony i brak było tym samym możliwości ustosunkowania się do żądania Skarżącego zawartego w ww. wniosku. Skarga na bezczynność została zatem złożona przedwcześnie. W ocenie organu to obowiązkiem Skarżącego było skuteczne doręczenie organowi ww. żądania o udostępnienie informacji publicznej zaś załączony do skargi wydruk z poczty elektronicznej zawierający wniosek o udostepnienie informacji może stanowić jedynie dowód wyłania ww. wniosku nie zaś jego doręczenia. Organ wskazał ponadto, że e-mail załączony do skargi jest niewiadomego pochodzenia, adres z którego został wysłany ([...]) wydaje się fikcyjny. Taka wiadomość e-mail, o ile została wysłana, prawdopodobnie nie została "przepuszczona" przez skrzynkę odbiorczą Organu i wyświetlona w komputerze odbiorcy, albowiem została zakwalifikowana i przeniesiona przez automatyczny program antywirusowy do spamu lub kwarantanny bez otwierania. Organ uznał jednocześnie zasadność wniosku wskazując, że informacje wskazane we wniosku Skarżącego dotyczą działań Koła wynikających z realizacji celów nałożonych art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Zarzucono nadto, że skargę wniesiono przeciwko niewłaściwemu podmiotowi. W odpowiedzi na zobowiązania Sądu, Skarżący wyjaśnił, iż serwis poczty elektronicznej, z którego korzysta, tj. Gmail prowadzony przez firmę Google jest najpopularniejszym serwisem tego rodzaju. Jednocześnie wyjaśnił, iż Gmail nie posiada możliwości otrzymywania zwrotnych potwierdzeń odbioru wiadomości – taką możliwość posiada jedynie płatna wersja Gmaila (oferta biznesowa), która wprowadza możliwość otrzymywania potwierdzenia odczytania wiadomości (nie doręczenia) – jednakże nawet w tym przypadku potwierdzenie odczytania zależy wyłącznie od woli adresata, który może takiego potwierdzenia nie dokonać. A zatem nawet dysponując płatna, biznesowa wersją poczty elektronicznej Wnioskodawca nie miałby żadnej gwarancji, że organ również z takiej opcji poczty korzysta i czy dostawca poczty elektronicznej organu umożliwia otrzymanie potwierdzenia odczytania. Skarżący wyjaśnił nadto zasady działania poczty Gmail wskazując, że nie otrzymał zwrotnej informacji e-mail, że wiadomość zawierająca ww. wniosek nie została doręczona odbiorcy. Uznać zatem należy, że wniosek Skarżącego został skutecznie doręczony na serwer pocztowy adresata. Do ww. pisma Skarżący załączył wydruk wiadomości oryginalnej wraz z informacją, że została doręczona, w tym samym momencie, w którym została wysłana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Na wstępie Sąd zauważa, że w niemalże analogicznej do rozpoznawanej sprawie (zbieżny, nierozpoznany wniosek) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wydał wyrok z dnia 31 stycznia 2019 r., IV SAB/Gl (nieprawomocny). Poglądy zawarte w ww. wyroku (stanowiące w przewadze odzwierciedlenie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanego w poniżej powołanych orzeczeniach) Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne – stąd odniesienie do jego treści. Zdaniem Skarżącego, adresat jego wniosku pozostawał w bezczynności w zakresie obowiązków nałożonych na niego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1764 ze zm.; dalej "u.d.i.p."). Z tych przyczyn Sąd zobowiązany był na wstępie swoich rozważań do oceny, czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. W skardze, jako podmiot zobowiązany, wskazany został Zarząd Inne. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. [...] ze zm.), Polski [...] jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Polski [...] wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji [...] obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zadania te wykonują także [...] jako podstawowe ogniwo organizacyjne związku w realizacji celów i [...]. Jest to zatem podmiot niepubliczny wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, przekazane mu na podstawie przepisów ustawy Prawo łowieckie (na temat statusu tego związku zob. też wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Sąd uznaje zatem, że adresat wniosku Skarżącego należy do podmiotów zobowiązanych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Istotne jest jednak, że na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j.. Dz.U.2001.79.855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością [...] [...]. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej [...] [...]. W tym kontekście, do zrzeszenia jakim jest Polski [...] odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji [...] [...] (odpowiednio - [...] bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten podmiot w trybie przepisów u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię, a contrario, uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Kolejnym obowiązkiem Sądu było zatem ocenić, czy skierowane do [...] [...] pytania dotyczyć mogły materii odnoszącej się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1. Planu hodowlanego na lata 2017-2018. 2. Zatwierdzonych rocznych planów łowieckich w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku. 3. Ilości przeprowadzonych odstrzałów redukcyjnych zwierząt łownych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku. 4. Zorganizowanych polowań zbiorowych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku - ze wskazaniem ich dat. 5. Stanu i pozyskania zwierzyny łownej: dzika, jelenia, sarny, zwierzyny drobnej w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku. 6. Ilości zorganizowanych szkoleń w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku. Zdaniem Sądu, wszystkie przedstawione we wniosku kwestie zaliczyć można do problematyki rozumianej jako ochrona środowiska naturalnego, a w konsekwencji do problematyki ściśle związanej z wykonywanymi przez [...] zadaniami publicznymi. Nie budzi zatem wątpliwości, że skuteczność skargi powinna być oceniana z uwzględnieniem regulacji zawartych w u.i.d.p. Stosownie do tych regulacji, adresat wniosku Skarżącego zobowiązany był do załatwienia wniosku bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Załatwienie wniosku Skarżącego powinno nastąpić albo poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania, o czym stanowi art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przedstawione Sądowi akta sprawy pozwalają przyjąć, że wniosek Skarżącego wysłany został drogą elektroniczną w dniu 5 listopada 2018 r. Do dnia 20 listopada 2018 r. zatem adresat wniosku zobowiązany był do zajęcia właściwego stanowiska. Jak wynika z treści skargi z dnia 23 listopada 2018 r., do tego dnia adresat wniosku nie wykonał ciążącego na nim zobowiązania. Jako usprawiedliwienie tego faktu podał, iż wniosek nie wpłynął do organu. Organ nie kwestionował jednocześnie prawidłowości adresu elektronicznego, na który przesłany został wniosek w rozpoznawanej sprawie ([...]) Zdaniem adresata wniosku, to na Skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia, że wniosek został wysłany w sposób skuteczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pocztą elektroniczną (e-mail) do podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wywołuje obowiązek działania, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, i w terminie tam zakreślonym, a także, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., obowiązek ewentualnego poinformowania wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji w żądanej (wskazanej wnioskiem) formie oraz do dalszych działań, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje już ugruntowany pogląd co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania, czy też nie odczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). W przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został wysłany drogą elektroniczną na adres oficjalnie podany przez podmiot, do którego pytanie jest kierowane. W sprawie Organ nie kwestionuje, że adres na który Skarżący wysłał ww. wniosek jest ww. prawidłowym adresem. Dlatego też uznać należy, że skarga na bezczynność tego podmiotu była zasadna. Zasadniczo, na adresacie wniosku ciąży obowiązek załatwienia go w formie zaprezentowanej przez wnioskodawcę – w rozpoznawanej sprawie przesłanie odpowiedzi na adres e-mail, z którego wysłany został wniosek Skarżącego. Przepisy u.d.i.p. przewidują jednak możliwości odstąpienia od tej zasady. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z tym wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Sąd uznał również, opierając się na aktach sprawy, że w kontrolowanej sprawie nie nastąpiły zdarzenia nakazujące umorzenie postępowania. Adresat wniosku, do dnia wyrokowania przez Sąd, nie podjął bowiem żadnej z czynności prawem przewidzianych w celu załatwienia ww. wniosku Skarżącego. W tej sytuacji Sąd zobowiązany jest ocenić czy stwierdzona bezczynności nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu sytuacja taka nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie, gdyż zachowanie adresata wniosku nie miało cech oczywistego lekceważenia swoich obowiązków i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestię Sąd uznał, że inny standard odnosić się powinien do podmiotu dysponującego fachowym aparatem przygotowanym do opracowywania i udostępniania informacji publicznej, a inny do podmiotów, których główną czy zasadniczą funkcją nie jest działanie w charakterze organu administracji. W przypadku stowarzyszeń, zrzeszeń czy innych nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej należy wziąć pod uwagę, że podmioty te zwykle nie dysponują takimi środkami i zasobami, a nadto wykwalifikowaną kadrą, jak typowe podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 3) i art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. Powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w systemie CBOSA na stronie: [...]