II SAB/Sz 30/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz zwrócił się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku [...] ([...] ) w [...] przy ul. [...] , na działce nr [...] . Wnioskodawca wskazał, że użytkownik budynku A. G. powołuje się na pozwolenie na budowę z dnia [...] r. wydane przez Naczelnika miasta i Gminy na rzecz Z. C.. Burmistrz zauważył, że pozwolenie to obejmowało budowę pawilonu [...] branży pamiątkarskieji wydane zostało na czas określony do [...] r., natomiast obiekt obecnie istniejący jest położony w innym miejscu i posiada inne gabaryty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) pismem z dnia [...] r. poinformował wnioskodawcę, że wbrew jego twierdzeniom pawilon przy ul. [...] w [...] jest tożsamy z obiektem, którego dotyczy pozwolenie na budowę z dnia [...] r. (funkcja, podział pomieszczeń, ilość kondygnacji), a odstępstwa od projektu w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie stanowiły podstawy do wydania nakazu rozbiórki obiektu. PINB dodał również, że na podstawie art. 38 ust. 2 powołanej ustawy obowiązek rozbiórki obiektu wybudowanego na czas oznaczony wynika bezpośrednio z tego przepisu prawa i podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy w tej sprawie. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz sprecyzował swój wniosek z dnia [...] r. i wskazał, że nie dotyczył on wyegzekwowania rozbiórki obiektu wybudowanego na podstawie czasowego pozwolenia na budowę, gdyż to postępowanie toczy się odrębnie i jest prowadzone przez właściwe organy. Wniosek dotyczył natomiast wszczęcia postępowania w sprawie nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego niezgodnie z przepisami lub niezgodnie z pozwoleniem na budowę (art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Burmistrz podkreślał, że powierzchnia zabudowy wzniesionego budynku jest dwukrotnie większa aniżeli budynku, którego dotyczyło pozwolenie na budowę a nadto taki sposób zagospodarowania terenu jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał nadto, że niniejsze pismo jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego bezczynnością PINB. Odpowiadając na zarzuty Burmistrza, PINB w piśmie z dnia [...] r. podkreślił, że ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2, który dotyczy rozstrzygania sprawy w oparciu u przepisy ustawy z 1974 r. w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek, którego sprawa dotyczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] r. PINB stwierdził nadto, że nie jest organem właściwym do oceny zgodności inwestycji z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do PINB, Burmistrz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu [...] r. Burmistrz w imieniu Gminy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność PINB w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku dotyczącego samowoli budowlanej na działce nr [...] w [...] , którą Sąd postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 83/13 odrzucił. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że skarga została odrzucona albowiem skarżąca Gmina nie wyczerpała środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Pismem z dnia [...] r. Burmistrz wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ZWINB) z zażaleniem na niezałatwienie przez PINB jego wniosku z dnia [...] r. ZWINB postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. PINB postanowieniem z dnia [...] r.[...] , na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego ustawienia w warunkach samowoli budowlanej pawilonu [...] na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...] , albowiem – jak to wynika z uzasadnienia postanowienia, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi właściwemu, tj. organowi administracji architektoniczno- budowlanej, który nie uznał się w tej sprawie za niewłaściwy i nie wszedł z PINB w spór kompetencyjny. Gmina , reprezentowana przez Burmistrza, pismem z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej budynku wzniesionego w[...] przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] . Zarzucając naruszenie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)oraz art. 12 i art. 61a K.p.a., skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi podała, że w dniu [...] r. złożyła w PINB wniosek o wszczęcie postępowania w związku z samowolą budowlaną, jakiej dopuścił się inwestor wznosząc na nieruchomości, stanowiącej własność Gminy (dz. Nr [...] w [...] przy ul. [...] ), budynek usługowy. Budynek ten – jak podaje skarżący- został wzniesiony niezgodnie z pozwoleniem na budowę, albowiem pozwolenie to dotyczyło budynku o powierzchni zabudowy [..] m2, natomiast wybudowany został obiekt o pow. [...] m2, w innym miejscu niż to wynikało z decyzji. Skarżąca wskazała również, że zagospodarowanie terenu działki nr [...] jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w tym miejscu przewiduje drogę. Z uzasadnienia skargi wynika nadto, że budowa budynku usługowego została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane i skoro do przedmiotowej budowy mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. (art. 37), to organ winien nakazać jego rozbiórkę. PINB może również- w razie zaistnienia możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem- wydać decyzję na podstawie art. 40 ustawy- Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie skarżącej, PINB nie nadał biegu wnioskowi Gminy i w ten sposób pozbawił ją możliwości skontrolowania przez organ nadrzędny działań organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Skarżąca nie zgadza się z poglądem PINB, jakoby organ ten nie był właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu tymczasowego tym bardziej, że postępowanie w tym zakresie prowadzone przez Starostę Gryfickiego zostało prawomocnie umorzone. Z treści skargi wynika również, że Gmina wezwała PINB do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] r.) a w dniu [...] r. wniosła do ZWINB zażalenie na bezczynność PINB. Postanowieniem z dnia [...] r. ZWINB uwzględnił zażalenie skarżącej i zobowiązał PINB do załatwienia sprawy do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. ustanowiony przez skarżącą profesjonalny pełnomocnik podtrzymał skargę, jednakże cofnął jej żądanie w zakresie pkt 1, albowiem postanowieniem z dnia [...] r. PINB wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem Burmistrza z dnia [..] r. W związku z tym pełnomocnik Gminy zmodyfikował żądanie skargi domagając się stwierdzenia, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny organowi na podstawieart.149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej, niezależnie od tego, co PINB twierdzi w przedmiocie zasadności twierdzeń Burmistrza co do wzniesienia budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę, powinien zająć stanowisko umożliwiające zweryfikowanie tych twierdzeń w toku instancji. Przekazanie pisma Burmistrza właściwemu organowi administracji budowlanej, wobec stanowiska ZWINB wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] r., wiążącego PINB, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie, albowiem wniosek skierowany w dniu [...]r. do PINB powinien zostać rozpatrzony przez ten organ. Uzasadniając żądanie stwierdzenia przez sąd bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca wskazała na treść korespondencji kierowanej do niej przez organ, z której wynika, że PINB unikał wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Rażący charakter bezczynności uzasadnia żądanie wymierzenia grzywny. PINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że jakkolwiek wydał w dniu [..] r. postanowienie na podstawie art. 61a K.p.a., to jednak wydanie postanowienia jest efektem postanowienia ZWINB z dnia [..] r. zobowiązującego organ powiatowy do załatwienia sprawy do dnia [...] r., chociaż przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy wniosek został wniesiony do organu niewłaściwego. PINB podkreślał, że wniosek Gminy przekazał właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, bowiem w sprawie nie zachodził stan bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącej Gminy z dnia [..] r. Podstawowym warunkiem skutecznego formalnie złożenia skargi na bezczynność, podobnie jak skargi na działanie (akt, czynność), jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie. Wynika to z art. 52 § 1 P.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność takim uprzednim środkiem jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.) lub też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (ten drugi warunek wyprowadzić należy z art. 52 § 4 P.p.s.a.). Wykorzystanie środka prawnego w postaci zażalenia z art. 37 K.p.a. jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżąca domagała się podjęcia przez powiatowy organ nadzoru budowlanego działań wynikających z jego ustawowych kompetencji, polegających na wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z samowolą budowlaną jaka zaistniała na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej własność skarżącej Gminy. PINB w pismach z dnia [...] r., z dnia [..] r. i [...] r. informował skarżącą, że nie jest organem właściwym do wyegzekwowania, wynikającego z decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę pawilonu [...] branży pamiątkarstwo (pozwolenie czasowe do [...] r.) obowiązku rozbiórki, albowiem organem właściwym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Konsekwencją takiego stanowiska organu nadzoru budowlanego było przekazanie przez PINB, pismem z dnia [..] r. wniosku skarżącej Gminy, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Staroście Powiatowemu [..] jako organowi właściwemu do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, obowiązku rozbiórki pawilonu [...] , wynikającego z decyzji z [...] r. Już po przekazaniu wniosku skarżącej Staroście w dniu [...] r. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., skarżąca wniosła w dniu [..] r. zażalenie do ZWINB na podstawie art. 37 K.p.a. (WSA postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 83/13, odrzucił skargę Gminy z dnia [...] r. na bezczynność PINB z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia).Zażalenie skarżącej wywołało ten skutek, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w niniejszej sprawie, jako dopuszczalna i jako wniesiona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola legalności obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 P.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por.Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina domagała się wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej wybudowania pawilonu [...] na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] , stanowiącej jej własność . PINB w oparciu o dokumenty przedłożone przez skarżącą oraz własne ustalenia stwierdził, że pawilon [...] na działce Gminy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy dnia [...] r. Z decyzji tej wynikało, że pozwolenie obejmowało wybudowanie pawilonu na " okres czasowy tj. do [..] roku". Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Skoro w obecnym stanie prawnym wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym obejmujących określenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i terminu ich rozbiórki z mocy art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 lit.b ustawy- Prawo budowlane z 1994 r. należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, to egzekucja obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nawet jeśli został wybudowany na podstawie przepisów ustawy- Prawo budowlane z 1974 r. powinna być prowadzona przez ten organ (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2007 r. II OW 23/07- dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W związku z powyższym, PINB uznając, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Gminy z dnia [...] r. jest Starosta zasadnie na podstawie art. 65 K.p.a. przekazał wniosek skarżącej organowi właściwemu. To, co stało się po jego przekazaniu, nie wchodzi w zakres rozpoznawanej przez Sąd sprawy. Jakkolwiek przekazanie wniosku skarżącej właściwemu organowi nie nastąpiło niezwłocznie, to jednak Sąd nie badał, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania albowiem profesjonalny pełnomocnik skarżącej jednoznacznie na rozprawie w dniu [...] r. wskazał, że przedmiotem skargi nie jest przewlekłość lecz bezczynność organu. Reasumując, przekazanie przez organ wniosku strony według właściwości innemu organowi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe (por. wyrok NSA II OSK 348/13 z 3.07.2013 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.