II SAB/Sz 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.zobowiązuje W.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej wniosku M. P. z dnia 10 stycznia 2018 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2.stwierdza, że bezczynność W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. (dalej zwany: "wnioskodawcą", "skarżącym") pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. zwrócił się do Wodociągów [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej zwana: "Wodociągami [...]" lub "organem") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prosząc o: 1. przesłanie kserokopii korespondencji pomiędzy Wodociągami [...] Sp. z o.o. a Urzędem Gminy R. w 2017 r. oraz w 2018 r. dotyczącej sieci kanalizacyjnej w [...] gmina K.; 2. przesłanie kserokopii korespondencji pomiędzy Wodociągami [...] Sp. z o.o. a Urzędem Gminy K. w 2017 r. oraz w 2018 r. dotyczącej sieci kanalizacyjnej w [...] gmina K.. Wodociągi [...] w nawiązaniu do wniosku z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie o udostępnienie informacji publicznej poprosiły o dokładne sprecyzowanie pytań, czego miałaby ta korespondencja konkretnie dotyczyć celem udzielenia informacji. Pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wodociągów [...] sp. z o.o., (dalej jako "Wodociągi" lub "organ") w rozpoznaniu m.in. jego wniosku z dnia 10 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o: 1) zobowiązanie Wodociągów [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Wodociągów [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369, dalej zwanej p.p.s.a.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu/jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania o udzielenie informacji publicznej dotyczący złożonych przez niego wniosków do Wodociągów [...] z dnia 7 listopada 2017 r., 20 grudnia 2017 r. i z dnia 10 stycznia 2018 r. Odnośnie do wniosku z dnia 10 stycznia 2018 r. skarżący wskazał, że w odpowiedzi na ten wniosek otrzymał pismo z dnia 22 stycznia 2018 r. zawierające wezwanie o sprecyzowanie pytań. Wskazał również, że przesyła pismo wysłane przez prezes Wodociągów do Gminy R., w którym przyznaje się do maksymalnego przedłużania terminów udzielania odpowiedzi. W skardze powołano orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wodociągi [...] poinformowały, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 10 stycznia 2018 r. wysłały do skarżącego pismo z dnia 22 stycznia 2018 r. z prośbą o sprecyzowanie pytań zawartych we wniosku z dnia 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wodociągów [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. w sprawie udzielenia informacji publicznej na wnioski M. P. w tej sprawie z dnia 10 stycznia 2018r. Wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, nieodpowiadający treści żądania bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione, np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na skuteczne postawienie wskazanemu podmiotowi zarzutu bezczynności. Strona wnioskiem z dnia 10.01.2018 r. (data wpływu do Spółki dnia 12.01.2018 r.), który jest przedmiotem skargi, wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej prosząc o: 1. przesłanie kserokopii korespondencji pomiędzy Wodociągami [...] Sp. z o.o. a Urzędem Gminy R. w 2017 r. oraz w 2018 r. dotyczącej sieci kanalizacyjnej w [...] gmina K.; 2. przesłanie kserokopii korespondencji pomiędzy Wodociągami [...] Sp. z o.o. a Urzędem Gminy K. w 2017 r. oraz w 2018 r. dotyczącej sieci kanalizacyjnej w [...] gmina K.. Wodociągi [...] w nawiązaniu do wniosku pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. w sprawie o udostępnienie informacji publicznej poprosiły o dokładne sprecyzowanie pytań, czego miałaby ta korespondencja konkretnie dotyczyć celem udzielenia informacji. Mając zatem na uwadze, że żądane we wnioskach informacje stanowią informację publiczną, a Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, należało skontrolować czy działania podjęte w sprawie przez podmiot zobowiązany odpowiadały przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy. Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jakkolwiek Spółka pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. wezwała skarżącego o doprecyzowanie pytań to jednak nie podjęła działania w formie oczekiwanej ustawą. Należy jednak wyjaśnić, iż przepisy u.d.i.p. nie zastrzegają ani dla wniosków o udostępnienie informacji publicznej ani dla sposobu udostępnienia informacji publicznej szczególnych wymogów formalnych. Nie określają ani formy ani zasad doręczania. W u.d.i.p. brak również w tym zakresie odesłania do przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - w skrócie: "k.p.a."). Przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej cechuje się znacznie mniejszym formalizmem - również co do form działania podmiotów zobowiązanych do jej udzielania. Dopuszczalne jest udzielanie informacji w jakiejkolwiek formie - również elektronicznej, bądź to za pośrednictwem platformy e-PUAP bądź zwykłej poczty elektronicznej. Reasumując skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną, to właściwy Organ powinien załatwić wniosek Skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, albo wnieść o jego sprecyzowanie. Nie przesądzając ostatecznego załatwienia sprawy oraz tego, czy Spółka posiada wskazane informacje, stwierdzić należy, że w razie ich braku ustawa o dostępie informacji publicznej obliguje organ do poinformowania wnioskodawcy o ewentualnym braku informacji objętej wnioskiem, bądź w przypadku istnienia ograniczenia w dostępie do niej wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 p.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność Spółki miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27.03.2013 r. sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10.04.2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11.10.2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16.05.2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że Spółka, wezwała o doprecyzowanie wniosku. W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii przewlekłości postępowania, wyjaśnić należy, że o tego rodzaju stanie można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Mając na uwadze, że Spółka w terminie podjęła działania, zatem w powołanych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania. W związku ze zgłoszonym w skardze wnioskiem o zobowiązanie Spółki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw prawnych do zobowiązania ww. podmiotu do wdrożenia odpowiedzialności służbowej wobec pracowników, którzy naruszyli swoje obowiązki, zwłaszcza w ramach postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając za zasadny zarzut bezczynności Sąd zobowiązał Wodociągi [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w P. do rozpatrzenia wniosku M. P. z dnia 10 stycznia 2017 r. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając kwotę [...]zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.