II SAB/Sz 30/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. Spółki [...] na bezczynność Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. Spółki [...] z dnia [...] r. w zakresie pkt 1-4, II. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, III. zobowiązuje Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego do rozpoznania wniosku P. Spółki [...] z dnia [...] r. w zakresie pkt 1-4 w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z dnia 5 marca 2020 r., P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w W., zwróciła się do Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej polegającej na: 1) przekazaniu dokumentów (skanów w formie elektronicznej - zapisu cyfrowego) przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w przedmiocie udzielonego upoważnienia dla M. N., Starszego eksperta skarbowego w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w S., tj. zakresu czynności i kart zakresu obowiązków i uprawnień, upoważnień; 2) wskazaniu szczegółowych zadań i zakresu uprawnień M. N., Starszego eksperta skarbowego w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w S.; 3) przekazaniu dokumentów (skanów w formie elektronicznej - zapisu cyfrowego) przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w przedmiocie udzielonego upoważnienia dla A. J., Starszego eksperta skarbowego w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w S., tj. zakresu czynności i kart zakresu obowiązków i uprawnień, upoważnień; 4) wskazaniu szczegółowych zadań i zakresu uprawnień A. J., Starszego eksperta skarbowego w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w S.; 5) przekazaniu regulaminu organizacyjnego oraz zarządzeń wewnętrznych dotyczących zakresu funkcjonowania/zadań komórki organizacyjnej tut. Urzędu, w którym wykonują obowiązki ww. osoby. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że wniosek składa w związku z prowadzonymi przez Naczelnika Z. Urzędu Celno- Skarbowego w S. kontrolami celno-skarbowymi wszczętymi postanowieniami nr [...]; [...]; [...]; nr [...] Uzasadniając potrzebę uzyskania wskazanych danych skarżąca powołała się na ich istotne znaczenie dla Spółki z perspektywy przysługujących jej praw, jak również w celu realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa (art. 121 Ordynacji podatkowej). Jako podstawę wniosku wskazała art. 61, ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2, ust. 1 i art. 10, ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330.). W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 17 marca 2020 r. Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego uznał, że wnioskowane dane określone w treści punktów od 1 do 4 pisma, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie powyższej ustawy. Wedle organu nie można bowiem uznać za informację publiczną tego, w jaki sposób, za pomocą jakich dowodów (w tym także dokumentów) i za pomocą w jaki sposób dokonywanej subsumpcji zgromadzonego materiału oraz argumentacji prawnej, strona dowodzi swoich racji w danym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji brak było, zdaniem organu, podstaw prawnych, a w związku z powyższym możliwości realizacji przedłożonego wniosku w żądnym zakresie od pkt 1 do pkt 4, na przywołanej przez Spółkę podstawie art. 61, ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2, ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu powyższych danych skarżąca może domagać się składając wniosek dowodowy w toku kontroli. Odnosząc się z kolei do punktu 5 wniosku organ podkreślił, że informacja ta została zgodnie z obowiązującymi przepisami, udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Pismem z dnia 24 marca 2020 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w W. wniosła skargę na bezczynność Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. w związku z nieudostępnieniem jej informacji publicznej w żądanym zakresie. Jednocześnie skarżąca wniosła o nakazanie ww. organowi udzielenia informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem. W uzasadnieniu skarżąca odnosząc się do treści pisma organu stanowiącego odpowiedź na wniosek uznała, że jest ona lakoniczna oraz w niewielkim stopniu odnosi się do treści złożonego wniosku. Przede wszystkim skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, jakoby wnosiła o: "informację publiczną tego, w jaki sposób, za pomocą jakich dowodów (w tym także dokumentów) i za pomocą w jaki sposób dokonywanej subsumpcji zgromadzonego materiału oraz argumentacji prawnej, strona dowodzi swoich racji w danym postępowaniu administracyjnym". Podkreśliła, że wniosła o udostępnienie istotnych informacji dotyczących sposobu wykonywania działań przez organ oraz jego pracowników, prawidłowości tych działań, ich zakresu oraz umocowania tych działań w obowiązującym prawie. Są to niewątpliwie istotne informacje z perspektywy kontrolowanej i są ściśle związane z wykonywaniem obowiązków przez organy państwa. Zdaniem skarżącej wnioskowane dane stanowią informację publiczną, które w jej ocenie powinny być bezzwłocznie udostępnione. Informacje objęte wnioskiem dotyczą wiadomości wytworzonych i odnoszonych do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, co powoduje, że złożony wniosek należało uwzględnić i przekazać stosowne informacje. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu z uwagi na wyrażony w uzasadnieniu wniosku cel żądania wskazanych informacji, nie mógł uznać, aby jego realizacja miała wypełniać kryterium celu publicznego i interesu publicznego. Jednocześnie, mając na względzie uzasadnienie wniosku podkreślono, że pomimo przyjęcia, że żądane dane, nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w piśmie z dnia 17 marca 2020 r. dokładnie wskazano dopuszczalny prawem tryb zwrócenia się o takie dane - w drodze wniosku dowodowego przedłożonego w toku kontroli, dla potrzeb których Spółka o nie wystąpiła. Ponadto zaznaczono, że skarżąca została poinformowana o udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej danych określonych w punkcie 5 wniosku. Podsumowując organ uznał, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ udzielając odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 17 marca 2020 r., podjął działania do których był zobowiązany, zatem nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też zasady działania organów podatkowych w sposób budzący zaufanie podatników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 5 marca 2020 r., w którym to zwróciła się o przesłanie dokumentów dotyczących funkcjonariuszy Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S., tj. starszych ekspertów skarbowych: M. N. oraz A. J. w zakresie udzielonych tym osobom upoważnień, zakresów czynności, uprawnień oraz zakresów obowiązków. Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, wymaga zatem odniesienia się do przepisów tej właśnie ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej, 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania, 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 505) - KAS stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych, zaś naczelnik urzędu celno- skarbowego stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy jest organem KAS. W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącej stanowi informację publiczną i czy organ z uwagi na jego odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 17 marca 2020 r., pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zaliczając do nich, m.in. informację o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zdaniem Sądu, uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że wnioskowane przez nią informacje w postaci dokumentów dotyczących funkcjonariuszy Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. tj. starszych ekspertów skarbowych: M. N. oraz A. J. w zakresie udzielonych tym osobom upoważnień, zakresów czynności, uprawnień oraz zakresów obowiązków - stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem informacje te mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., gdyż odnoszą się one do osób pełniących funkcje publiczne oraz mają ścisły związek ze sprawowaniem tych funkcji. Podkreślenia wymaga, że osoby te są funkcjonariuszami publicznymi, a zatem dane dotyczące ich zakresów uprawnień, czy też obowiązków mają walor informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Oznacza to, że osoby zajmujące takie stanowisko piastują wycinek suwerennej władzy publicznej, są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej, odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo "Wolters Kluwer", Warszawa 2016). Sąd podziela także pogląd wyrażony w orzecznictwie, że dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem czy pełnioną funkcją stanowią informację publiczną nie tylko w zakresie samej treści owej informacji ale także formy (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2014 r., II SAB/Łd 88/14, publ. w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do argumentacji organu wyjaśnić należy, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, zatem wniosek skarżącej nadawał się do rozpoznania, zaś drugorzędne znaczenie ma powód, bądź cel, dla którego wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie tych danych. W tej sytuacji, skoro twierdzenie organu, kwestionujące walor informacji publicznej, nie znajduje potwierdzenia ani w przepisach prawa, ani w orzecznictwie, to przyjąć należy, że organ wobec dokonania nieprawidłowej kwalifikacji żądanej informacji i podjęcia nieprawidłowego działania polegającego na pisemnym poinformowaniu skarżącej, iż wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, pozostaje w bezczynności co do żądań zakreślonych w pkt 1-4 wniosku. Jednocześnie Sąd oceniając charakter bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził w punkcie drugim wyroku, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, skoro bezczynność wynikała z przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, zaś organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W istocie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 5 marca 2020 r. w zakresie pkt 1-4 w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Informacja, odnośnie pkt 5 wniosku została skarżącej udzielona poprzez odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej, stąd też sąd w tym zakresie skargę oddalił.