II SAB/Sz 35/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Protokolant Maria Rosochacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi spółki H. w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia w sprawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w terminie 30 dni od dnia przekazania akt organowi do wydania orzeczenia w sprawie z wniosku spółki H. w [...] z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. Nr [...], II.. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej spółki H. w [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 78 ust 2 w związku z art. 79 ust.7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) - stwierdziło, że wniosek Spółki H. z siedzibą w [...] o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2 położonej w obrębie [...] przy ul. [...] jest nieuzasadnione, został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego do jego zgłoszenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium wskazało, że dokonane w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta [...] wypowiedzenie obowiązującej i oferta nowej wysokości opłaty rocznej doręczone zostało wnioskującej Spółce w dniu [...] r. a wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona został złożony w siedzibie Kolegium w dniu [...] r., a więc z uchybieniem 30-dniowego terminu do jego wniesienia przewidzianego w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji SKO wniosek pozostawiło bez rozpoznania. Od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] spółka H. wniosła sprzeciw, wobec czego sprzeciw ten wraz z aktami administracyjnymi przekazany został na podstawie art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami do Sądu Rejonowego w [...]. Uchwałą nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników z dnia [...] r. nastąpiło przekształcenie Spółki H. w spółkę [...]. Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia 8 października 2004 r., sygn. akt [...] oddalił powództwo spółki [...] w [...] przeciwko Skarbowi Państwa-Prezydentowi Miasta [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd Rejonowy w [...] stwierdził miedzy innymi: " W niniejszej sprawie niespornym jest, że zarówno wniosek jak i sprzeciw od orzeczenia Kolegium powód złożył po upływie terminu (...). Przepis art. 134 k.p.a., na podstawie którego SKO wydało orzeczenie stwierdzające złożenie wniosku z uchybieniem trzydziestodniowego terminu nie znajduje zatem zastosowania w sprawie o ustalenie opłat. Kolegium wydając takie orzeczenie, uczyniło to bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA I SA z dnia 17 marca 2000r.,LEX 54199). Wobec braku orzeczenia Kolegium, o którym mowa w art.79 ust.3 zd.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w dalszym ciągu pozostaje nie rozpoznany wniosek powoda o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej jest nieuzasadnione." W końcowej części uzasadnienia wyroku zamieszczona została następująca konkluzja: " w niniejszej sprawie nie został wyczerpany tryb postępowania przed Kolegium, warunkujący możliwość rozpoznania sprawy przez sąd, a ponadto wniosek o ustalenie opłaty został wniesiony z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, skutkiem czego powoda wiąże opłata roczna zaoferowana w wypowiedzeniu." Pismem z dnia [...] r. spółka [...] z siedzibą w [...] powołując się na uzasadnienie wyżej wskazanego wyroku, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie na podstawie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności orzeczenia Kolegium z dnia [...] r. i o rozpoznanie wniosku z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosek ten załatwiło pismem z dnia [...] r. informując wnioskodawcę, że wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia nie może być uwzględniony. Kolegium wyjaśniło, że w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mogą być wzruszane wyłącznie decyzje administracyjne. Tymczasem orzeczenie kolegium wydane w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., lecz orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów prawa materialnego tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami, które może być kwestionowane w drodze wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 80 ust. 1 cyt, ustawy. Spółka [...] w dniu [...] r. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do usunięcia naruszenia prawa informując, że zamierza zaskarżyć bezczynność tego organu polegającą na nie wydaniu we właściwym terminie określonym w art. 35 K.p.a. decyzji lub postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] r., ponownie wskazało, że w kwestii aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) nie przewiduje wydawania zaskarżalnych do Kolegium decyzji administracyjnych ani postanowień. Zdaniem Kolegium, z chwilą wniesienia przez stronę sprzeciwu orzeczenie Kolegium z dnia [...] r. straciło moc na podstawie art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie występuje w obrocie prawnym. W związku z powyższym żądanie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jest bezzasadne. W ocenie Kolegium, orzeczenie z dnia [...] r. stwierdzające, że wniosek Spółki o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia, wywołało, ten sam skutek prawny, co orzeczenie o oddaleniu wniosku z powodu uchybienia terminu przewidzianego do jego wniesienia. Z powyższych względów organ uznał żądanie strony zawarte we wniosku o usunięcie naruszenia prawa za nieuzasadnione. Spółka [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...], domagając się zobowiązania tego organu do wydania w określonym terminie postanowienia lub decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania o których mowa w art. 149 § 1 i 3 Kpa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzucanej bezczynności dopatrzyła się w nie wydaniu przez organ w terminie określonym w art. 35 Kpa decyzji lub postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] r., mimo że wniosek w tym przedmiocie skierowany został do organu [...] r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że posiłkowe stosowanie przepisów Kpa poprzez treść art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesądza o dopuszczalności wzruszania orzeczeń kolegiów w drodze stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie jako przyczynę stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO strona skarżąca wskazała art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Do skargi zostały dołączona m.in. poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 8 października 2004 r. z uzasadnieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Dodatkowo Kolegium wskazało na niezasadność wniosku skargi w części żądania wznowienia postępowania wyjaśniając, że żądanie strony dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium a nie wniosku strony o wznowienie postępowania zakończonego tym orzeczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w aż ył, co następuje: Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest bezczynność organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Stosownie do art. 38 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Zakres przedmiotowy tej kontroli wskazany został w art.3 § 2 powyższej ustawy, dalej określanej jako P.p.s.a. Z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność organu administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu, a zatem w sprawach skarga na: 1/decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli jest brak działania organu administracji publicznej w określonej przez prawo formie i ustanowionym terminie. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola legalności działań administracji publicznej obejmuje , w określonych przez prawo sytuacjach, także orzeczenia organów administracji w sprawach o charakterze cywilnoprawnym, czego przykładem są decyzje w sprawach roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych /art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy - tekst jedn. Dz.U. z 2002r Nr 76, poz. 693 ze zm./. Sam charakter sprawy osadzonej na gruncie prawa cywilnego nie przesądza zatem o braku kognicji sądu administracyjnego do kontroli legalności działań organów administracji publicznej podejmowanych w sprawach cywilnoprawnych w granicach powierzonych tym organom przepisami prawa. Przykładem działania organu administracji publicznej w sprawie o charakterze cywilnoprawnym jest orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego wydane w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej na podstawie i w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /jedn. tekst Dz.U. Nr 46, poz. 543/. Przedmiotem skargi do Sądu jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia tego organu z dnia [...] r. Nr [...] wydanego w sprawie wniosku spółki H. z siedzibą w [...] /obecnie po przekształceniu - Spółka [...] / o ustalenie, że podwyższanie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki gruntu nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...] Nr [...] jest nieuzasadnione. Istota sporu powstałego w niniejszej sprawie jest wynikiem dokonania przez organ i skarżącą spółkę odmiennej interpretacji art. 79 i 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którego nie podziela skarżąca, przeciwko rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium z dnia [...] r. i wydaniu stosownego aktu administracyjnego przemawiają dwie okoliczności: po pierwsze - brak decyzyjnego charakteru tego orzeczenia /vide: pismo SKO z dnia [...] r. k.9/; w związku z czym nie może ono być objęte procedurą przewidzianą w art. 156-159 kpa, która dotyczy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, po drugie - nie istnienie w obrocie prawnym orzeczenia z [...] r., bowiem stosownie do art. 80 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - utraciło ono moc na skutek wniesienia przez stronę sprzeciwu /vide: odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa k.20 akt administracyjnych/. Odnosząc się do pierwszej - z tak usystematyzowanych i rozumianych kwestii spornych - rozstrzygnąć należało charakter prawny orzeczenia kolegium wydanego w wyniku przeprowadzenia postępowania , w przedmiocie wniosku użytkownika wieczystego złożonego na podstawie art. 78 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie tego przepisu , użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia /wysokości dotychczasowej opłaty rocznej/ z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium - jak stanowi to art. 79 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami po przeprowadzeniu postępowania uregulowanego w art. 78 ust.3 i art. 79 wskazanej ustawy, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Art. 80 ust.1 stanowi jednak prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Mamy tu zatem do czynienia z przedsądowym trybem postępowania w sprawie cywilnej toczącym się - z woli ustawodawcy - przed organem administracji publicznej - jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na tym tle powstał w piśmiennictwie spór co do charakteru prawnego orzeczenia wydanego przez Kolegium w wyniku przeprowadzenia tego szczególnego postępowania /szerzej na ten temat vide: Agnieszka Korzeniowska " Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym" , Zakamycze 2002, str. 238-244/. Zarówno dotychczasowe orzecznictwo NSA, jak i doktryna pozostają jednak zgodne co do tego, że użycie tej czy innej nazwy dla określenia rozstrzygnięcia nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji publicznej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji /por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II! SAB 34/01, Lex 7929/. Nie można zatem tylko z faktu określenia przez ustawodawcę rozstrzygnięcia organu administracji publicznej mianem "orzeczenia" wywieść, że orzeczenie to w żadnym wypadku nie może być objęte procedurą przewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego dla nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 79 ust.7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż do postępowania przed Kolegium, toczącego się w przewidzianym w tym artykule trybie, stosuje się odpowiednio określone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i dokonał opisowego wyszczególnienia tych norm prawnych. Zakres ten obejmuje art. 24-27 dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu, art. 35-38 o załatwieniu spraw, art. 39-49 o doręczeniach, art. 50-56 o wezwaniach, art. 61-126 i art. 145-163 o postępowaniu oraz art. 261-267 o opłatach i kosztach. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych sytuacjach może w ogóle wykluczać ich stosowanie. W sposób wyraźny wyłączono z tego postępowania przepisy dotyczące odwołań (art. 127-140 k.p.a.) i zażaleń (art. 141-144 k.p.a.). Z przedstawionego art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym wyłączono stosowanie przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. np. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy zmiany ostatecznego orzeczenia (podobnie: G. Bieniek - "Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami", Zachodniopomorskie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000 r., wyd. II, tom I, s 388 1 nast; S. Kolanowski, A. Kolarski "Ustawa o gospodarce nieruchomościami -Komentarz", wyd. Librata Sp. z o.o., Warszawa 1998, s.136). Brak jest zatem racjonalnego, zdaniem Sądu, uzasadnienia dla podzielenia stanowiska, że orzeczenie Kolegium wydane na podstawie art. 79 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być poddane procedurze przewidzianej dla wznowienia postępowania administracyjnego albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a z racji odpowiedniego stosowania tego przepisu, także przedmiotowego orzeczenia, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji /art. 157 § 3 kpa/,- rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji /art. 158 § 1 kpa/. Z przepisów tych oraz dotychczasowych rozważań wynika zatem, że co do zasady, załatwienie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] r., niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia powinno nastąpić w drodze decyzji. W konsekwencji nie wydanie przez Kolegium w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w sposób określony w art. 36 § 1 kpa, jednej z przewidzianych w art. 157 § 3 i art. 158 § 1 kpa decyzji i załatwienie wniosku pismem - stanowi przejaw bezczynności tego organu. Druga, z przedstawionych na wstępie okoliczności, mających uzasadniać -zdaniem Kolegium - brak podstaw do decyzyjnego załatwienia wniosku, opiera się na założeniu, że przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] r. utraciło moc, a zatem nie funkcjonuje w obrocie prawnym - pozostaje w sprzeczności z ustaleniami sądu powszechnego. Z uzasadnienia wyroku /dołączonego do skargi/ z dnia [...] r. wydanego w sprawie o sygn. akt [...] na skutek sprzeciwu użytkowania wieczystego wniesionego od wyżej wymienionego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wynika bowiem, że Sąd Rejonowy w [...] ustalił między innymi: "/.../ W niniejszej sprawie niespornym jest, że zarówno wniosek jak i sprzeciw od orzeczenia Kolegium powód złożył po upływie terminu". Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż z uwagi na zawarte w art. 79 ust.7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących odwołań i zażaleń, Kolegium po wydaniu orzeczenia z [...] r. nie było uprawnione do badania ,czy sprzeciw skarżącej złożony został z zachowaniem ustawowego terminu, a zatem dla obecnej oceny zasadności stanowiska SKO, co do bytu prawnego spornego orzeczenia -wiążące są ustalenia sądu powszechnego. Prowadzi to z kolei do wniosku o bezzasadności stanowiska Kolegium, że przedmiotowe orzeczenie utraciło moc z powodu wniesienia od niego sprzeciwu przez użytkownika wieczystego. Tylko bowiem wniesienie sprzeciwu w terminie - zgodnie z art. 80 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - powoduje, że orzeczenie Kolegium wydane na podstawie art. 79 ust. 3 traci moc. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego formułowane skargą zarzuty i wnioski odnoszące się do kwestii wznowienia postępowania, jako wykraczające poza granice przedmiotowe sprawy, w której skarga na bezczynność organu została wniesiona - uznać należało za bezprzedmiotowe dla sądowej kontroli działalności organu w niniejszej sprawie. Reasumując, stwierdzić trzeba, że uchylenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] od wydania orzeczenia w sprawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] r. i załatwienie wniosku pismem świadczy o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 149 i art. 200 oraz 205 § 2 tej samej ustawy.