II SAB/Sz 37/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi F. "[...]" w W. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. F. w W. ("strona", "skarżąca") wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie ("organ") w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 21 stycznia 2022 r. strona zwróciła się do organu z wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej w zakresie sprawozdania statystycznego MS-DB1 jednostkowego oraz łącznego dla obszaru apelacji za rok 2020. Pismem z dnia 1 lutego 2022 r. organ zawiadomił stronę, że Prezes Sądu Apelacyjnego w Szczecinie nie jest dysponentem sprawozdania MS-DB1. Jednocześnie organ wskazał, że obowiązek sporządzania sprawozdań statystycznych wynika z Programu badań statystycznych, który corocznie ustalany jest w drodze rozporządzenia przez Radę Ministrów na podstawie art. 18 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tj. Dz. U z 2021 poz. 955). Program badań statystycznych określa m.in. organ prowadzący badanie oraz źródła danych. Zgodnie tym programem organem prowadzącym badanie w zakresie m. in. zatrudnienia i wynagradzania pracowników wymiaru sprawiedliwości jest minister właściwy do spraw wymiaru sprawiedliwości. Tym samym zdaniem organu nie jest on uprawniony o dysponowania tym sprawozdaniem, dysponentem tego sprawozdania jest organ prowadzący badanie, czyli Minister Sprawiedliwości. W skardze złożonej za pośrednictwem organu skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdzenie, że przy rozpoznawaniu jej wniosku organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego, 3. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia 1 lutego 2022 r. organ nie zaprzeczył temu, że żądane sprawozdanie sporządził i jest w jego posiadaniu. Dodatkowo wskazała, że obowiązek sporządzenia takowego sprawozdania wynika z rozporządzania Rady Ministrów z dnia 25 września 2020 r. w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2021. Skarżąca ponadto wskazała, że żądane przez nią sprawozdanie faktycznie jest wykorzystywane w badaniu o symbolu 1.03.55 (Zatrudnienie i wynagrodzenia pracowników wymiaru sprawiedliwości) prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości w ramach Programu badań statystycznych statystyki publicznej. Skarżąca wskazała także, że sprawozdanie to jest jedynie jednym ze źródeł danych wykorzystywanych w badaniu i obowiązek jego sporządzenia wynika z innej części rozporządzenia, zgodnie bowiem z częścią II (informacje o przekazywanych danych) sprawozdania MS-DB1 sporządzane są na wszystkich trzech poziomach sądownictwa powszechnego z czego adresatem sprawozdań sporządzanych przez sądy rejonowe i okręgowe jest sąd apelacyjny, który agrguje otrzymane dane i przekazuje je do Ministerstwa Sprawiedliwości. W ocenie skarżącej fakt wykorzystywania żądanego przez nią sprawozdania w badaniu prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości w ramach Programu badań statystycznych statystyki publicznej nie powoduje, że sąd apelacyjny przestaje być podmiotem, który je sporządza i jedynie Minister Sprawiedliwości może podejmować jakiekolwiek decyzje w przedmiocie sprawozdania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty podniesione w piśmie z dnia 1 lutego 2022 r. i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 359 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym może być rozpoznana w trybie uproszczonym sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk , M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Przekonanie skarżącej o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 21 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie znajduje uzasadnionych podstaw. Istota sporu zawisłego przed sądem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy żądane przez skarżącą sprawozdanie MS-DB1 ma charakter informacji publicznej. Ocena powyższej kwestii musi jednak być poprzedzona zbadaniem, czy sprawa w ogóle mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. Prezes Sądu Apelacyjnego w Szczecinie – jako organ władzy sądowniczej – jest zatem objęty zakresem podmiotowym ww. ustawy i jako taki jest obowiązany do jej stosowania w odniesieniu do informacji publicznych będących w jego posiadaniu (ust. 3). W przedmiotowej sprawie organ informacji objętej żądaniem z dnia 21 stycznia 2022 r. nie uznał za informację publiczną. Istota sporu zatem sprowadza się od oceny, czy żądane sprawozdanie statystyczne ma charakter informacji publicznej. Zdaniem skarżącej sprawozdanie to jako wytworzone przez władzę publiczną ma charakter informacji publicznej, natomiast w ocenie organu wypełniony druk sprawozdania MS-BD 1 nie może być przez niego udostępniony, gdyż dysponentem tych tego sprawozdania jest inny organ tj. Minister Sprawiedliwości. Dokonując oceny charakteru informacji objętej przedmiotowym wnioskiem skarżącej wskazać należy, że, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych. Odnosząc to pojęcie do zakresu działalności organów władzy publicznej, do których należy Prezes Sądu Apelacyjnego w Szczecinie, zauważyć należy, że w świetle konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, że w zakresie zadań wykonywanych przez organy administracji publicznej, tzw. spraw urzędowych, organy te co do zasady mogą wykorzystywać instrumenty prawne, których stosowanie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Np. jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: - wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13); - korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13). W orzecznictwie podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) został wytworzony jedynie na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że żądane przez skarżącą sprawozdanie zostało wypełnione dla prowadzącego badanie statystyczne podmiotu tj. Ministra Sprawiedliwości, żądane przez skarżącą sprawozdanie MS-DB1 jest źródłem danych dla Ministerstwa Sprawiedliwości. Rola organu władzy jakim jest Prezes Sądu Apelacyjnego w Szczecinie sprowadza się zatem do wprowadzenia posiadanych i przekazanych mu z sądów rejonowych i sądów okręgowych danych (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 2020 r. poz. 2062). Innymi słowy organ umieszcza w druku sprawozdania posiadane dane i przekazuje je dla innego organu jakim jest Minister Sprawiedliwości. Tym samym działanie organu w zakresie wypełnienia druku nosi znamiona aktywności technicznej. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze Minister Sprawiedliwości nie jest jedynie autorem druku statystycznego – jest on podmiotem prowadzącym badanie i gromadzącym dane źródłowe. Podmiotem prowadzącym badanie nie jest Prezes Sądu Apelacyjnego, jego rola sprowadza do przekazania danych, które są umieszczane w drukach statystycznych. Z słuszne zatem uznać należy stanowisko Prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie co do tego, że nie ma on kompetencji do tego aby udostępnić innemu podmiotowi aniżeli prowadzący badanie wypełniony druk statystyczny. Dodatkowo wskazać należy, że organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie dlatego, jak to podnosi skarżąca, że przestaje być podmiotem, który sporządza sprawozdanie, lecz właśnie dlatego, że jego rola sprowadza się jedynie do podania danych w sprawozdaniu i przekazaniu tego sprawozdania organowi prowadzącemu badanie. Znamiennym jest, że skarżąca żądała udzielania informacji publicznej właśnie w zakresie sprawozdania statystycznego MS-DB1, a nie konkretnych informacji dotyczących zatrudnienia i wynagrodzenia. Czym innym bowiem jest informacja publiczna, a czym innym informacja przekazywana dla podmiotu prowadzącego badanie statystyczne. W ocenie sądu zatem o tyle, o ile wypełniony dla Ministra Sprawiedliwości konkretny druk statystyczny można uznać za wytwór organu związany z wykonywaniem władzy publicznej, to jednak organ który taki druk jedynie wypełnia i przekazuje podmiotowi prowadzącemu badanie statystyczne nie jest kompetentny ani zobowiązany do przekazania takiej informacji na zewnątrz. W konsekwencji sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko organu co do braku możliwości przekazania jako informacji publicznej żądanego sprawozdania. Mając powyżej przestawione względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.