II SAB/Sz 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza N. do przesłania odwołania skarżącego B. W. z dnia 5 listopada 2018 r. organowi odwoławczemu, II. stwierdza, że Burmistrz N. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...](trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta. Organowi zarzucił naruszenie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej "K.p.a.", w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji, poprzez brak zastosowania, polegający na nieprzesłaniu odwołania z 5 listopada 2018 r. wraz z aktami sprawy, podczas gdy w sprawie organ nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do przesłania odwołania z 5 listopada 2018 r. wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, 4) zasądzenie od Burmistrza Miasta na rzecz B. W. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 23 sierpnia 2018 r. skierował, za pośrednictwem ePUAP, do Urzędu Miejskiego w N., wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, zatrudnionych w Urzędzie, którzy otrzymały w roku 2017 nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach) oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, 2) informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy - w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych - stanowiły podstawę przyznania w 2017 roku nagrody za szczególne osiągnięcia. Innymi słowy, wnoszę o udostępnienie informacji o tym, na czym te szczególne osiągnięcia polegały, czym się przejawiały, etc., 3) informacji o ogólnej kwocie wszystkich nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, przyznanych pracownikom samorządowym w Urzędzie w 2017 r. oraz informacji o liczbie wszystkich nagrodzonych pracowników samorządowych. Pismem z 28 września 2018 r. organ wezwał go do wykazania spełnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Po uzyskaniu odpowiedzi na ww. wezwanie, w dniu 17 października 2018 r. organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Od tej decyzji w dniu 5 listopada 2018 r. skierował odwołanie. Dalej skarżący podał, że 4 kwietnia 2019 r. potwierdził telefonicznie w SKO w S., że jest rozpatrywane jego odwołanie od decyzji o znaku [...], zatem jest to odwołanie od innej decyzji odmownej (decyzji Burmistrza G. z [...] Do dnia złożenia skargi organ nie przekazał złożonego odwołania do WSA w Szczecinie (tak w treści skargi). Tym samym naruszono art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż odwołanie nie zostało przekazane w 7-dniowym terminie, o którym stanowi ten przepis. Skarżący wyjaśnił również, że z uwagi na to, iż termin dokonania tej czynności określa art. 133 K.p.a., nie zaś art. 35-36 K.p.a., w sprawie nie znajdzie zastosowania instytucja ponaglenia, uregulowana w art. 37 K.p.a. Z uwagi zaś na wyeliminowanie z dniem 1 czerwca 2017 r. instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz z uwagi na fakt, że ustawa nie przewiduje w przedmiotowym przypadku innego środka zaskarżenia, niniejsza skarga jest wnoszona bez złożenia uprzedniego środka zaskarżenia. Wniosek o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżący uargumentował następująco: 1. Rozpatrzenie w niniejszej sprawie wniosku z 23 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło dopiero po tym, jak została skierowana skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek (w sprawie z tej skargi został wydany wyrok WSA w Szczecinie z 15 listopada 2018 r., II SAB/Sz 127/18). Na marginesie zauważył, że wcześniej także doszło do sprawy sądowej, uwzględniającej złożoną przez B. W. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta (wyrok WSA w Szczecinie z 18 czerwca 2015 r., II SAB/Sz 59/15). 2. Naruszenie 7-dniowego terminu, określonego w art. 133 K.p.a., ma charakter znaczący, bowiem termin ten upłynął 12 listopada 2018 r., zatem organ pozostaje w bezczynności obecnie niemal 5 miesięcy. Wobec tego, trudno przypisać zaniechaniu działania przez organ cech przypadkowości, a stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny) może pełnić istotną funkcję prewencyjną, zapobiegającą przed dalszym zaniechaniem realizowania ciążących na organie obowiązków informacyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku braku stwierdzenia przez Sąd zaistnienia przesłanek do odrzucenia skargi, o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący, przed wniesieniem skargi z dnia 5 kwietnia 2019 r., nie skierował do organu II instancji, za pośrednictwem Burmistrza Miasta ponaglenia. W związku z powyższym uznać należy, iż brak jest przesłanek koniecznych do wniesienia skargi, a zatem winna ona podlegać odrzuceniu. Jednocześnie z daleko idącej ostrożności procesowej, w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku przesłanek do odrzucenia skargi, organ wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że po otrzymaniu skargi na bezczynność w niniejszej sprawie zweryfikował, iż w istocie skarżący w dniu 5 listopada 2018 r. wniósł odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] r. Odwołanie zostało wydrukowane przez pracownika urzędu obsługującego organ - zgodnie z istniejącą praktyką - jednak, z niewiadomych względów, pismo nie zostało przekazane Burmistrzowi, ani pracownikowi odpowiedzialnemu za udostępnienie informacji publicznej. Ze względu na upływ kilku miesięcy, a także fakt, że w międzyczasie doszło do zmiany na stanowisku sekretarza gminy (do którego obowiązków należy m.in. nadzorowanie udostępniania informacji publicznej), organ nie był w stanie ustalić na którym etapie doszło do uchybienia obowiązującej procedury przekazywania tego rodzaju dokumentów. W związku z tym, podjął czynności zmierzające do uniknięcia zaistnienia tego rodzaju nieprawidłowości w przyszłości, a w szczególności pouczył pracowników odpowiedzialnych za odbiór dokumentów z platformy ePUAP o konieczności niezwłocznego przekazywania odwołania do osób odpowiedzialnych za prowadzenie sprawy, co powinno zostać udokumentowane odpowiednią adnotacją, wpisem lub notatką. Organ podkreślił również, że po uzyskaniu wiedzy o wniesieniu odwołania od decyzji z [...] przekazał przedmiotowe odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., celem nadania sprawie dalszego biegu. W związku z tym, że nie miał świadomości, iż środek odwoławczy skierowany przez skarżącego został wniesiony - zaniechanie organu nie miało charakteru umyślnego, ani celowego. Przed wniesieniem przez skarżącego odwołania w niniejszej sprawie wszystkie pisma kierowane przez skarżącego do organu przez platformę ePUAP były odbierane i pismom tym organ nadawał niezwłocznie bieg, co świadczy o tym, że co do zasady organ dochowuje staranności i rzetelności w prowadzeniu spraw o udostępnienie informacji publicznej, zaś zaistniała w przedmiotowej sprawie bezczynność ma charakter incydentalny. Nadto organ zaznaczył, że w okresie od wniesienia odwołania do wniesienia skargi na bezczynność, skarżący w żaden sposób nie sygnalizował, że wniósł odwołanie od decyzji, ani nie zwracał się o wskazanie stanu sprawy. Choć oczywiście skarżący nie ma takiego obowiązku, to jednak jakakolwiek sygnalizacja zaistniałego stanu rzeczy spowodowałaby niezwłoczne podjęcie działania i nadanie sprawie dalszego biegu. W piśmie z dnia 22 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że złożoną w sprawie skargę na bezczynność (w przedmiocie przesłania odwołania wraz z akrami sprawy organowi odwoławczemu) oparto na art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wskazano w skardze, przepis poddaje kognicji sądu administracyjnego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Taką czynnością (materialno-techniczną) jest przekazanie odwołania do organu odwoławczego przez organ. Z uwagi zaś na to, że termin dokonania tej czynności określa art. 133 K.p.a., nie zaś art. 35- 36 K.p.a., w sprawie nie znajdzie zastosowania instytucja ponaglenia, uregulowana w art. 37 K.p.a. Te przepisy, jak i instytucja ponaglenia, dotyczy niezałatwienia sprawy w terminie (lub prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy), tymczasem przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy nie jest "sprawą" (w wyniku której rozstrzyga się o meritum sprawy), ale czynnością materialno-techniczną, której niezałatwienie podlega odrębnemu reżimowi zaskarżenia (opartym na art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Przyjęcie innej wykładni musi doprowadzić do konstatacji, że art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. jest przepisem niewprowadzającym normatywnej treści (skoro zaskarżenie nieprzekazania odwołania podlegałoby kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - po uprzednim złożeniu ponaglenia), co świadczy o wadliwości takiego podejścia. Z uwagi zaś na wyeliminowanie z dniem 1 czerwca 2017 r. instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz z uwagi na fakt, że ustawa nie przewiduje w przedmiotowym przypadku innego środka zaskarżenia, złożona w sprawie skarga nie wymagała uprzedniego środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie wykonania obowiązku przesłania odwołania określonego w art. 133 K.p.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, o co wnosił organ. Jak trafnie wskazał pełnomocnik skarżącego, przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania w przypadku bezczynności dotyczącej czynności materialno-technicznej, jakim jest przekazanie odwołania do organu odwoławczego przez organ I instancji. Trafnie też pełnomocnik wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przepisy nie przewidują środka zaskarżenia złożenie, którego byłoby konieczne przed wniesieniem skargi do sądu. Rozpoznając wniesioną skargę wskazać należy na treść przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. W konsekwencji podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na dzień wniesienia skargi przez B. W., tj. w dniu 10 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu), Burmistrz Miasta pozostawał w stanie bezczynności co do przekazanie odwołania skarżącego organowi odwoławczemu. Jak bowiem stanowi art. 133 K.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania. Odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta z [...]., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wysłane za pośrednictwem ePUAP, co potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia, wpłynęło do organu w dniu 5 listopada 2018 r. Natomiast Burmistrz Miasta przesłał je do organu odwoławczego w dniu 25 kwietnia 2019 r. A zatem organ, po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, załatwił sprawę w przedmiocie, której zaskarżona została bezczynność. Z powyższych przyczyn postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do przekazania odwołania skarżącego organowi odwoławczemu stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W kontekście powyższego wskazać należy, że z okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, albowiem nie można uznać, aby bezczynność ta przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Organowi nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych ustawą i to z dwóch powodów. Po pierwsze, organ niezwłocznie po wpłynięciu skargi i, jak oświadcza ujawnieniu odwołania skarżącego, przesłał je niezwłocznie organowi odwoławczemu, co wynika z nadesłanej kserokopii książki nadawczej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że: Po drugie, skarżący po wniesieniu odwołania nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia czy wpłynęło ono do organu, czy nadano mu bieg. Kolejnym krokiem skarżącego było wniesienie skargi na bezczynność do Sądu. Mając powyższe rozważania na uwadze, za nieuzasadniony uznano wniosek skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lecz także i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W tym stanie rzeczy orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do załatwienia wniosku skarżącego o udostepnienie informacji publicznej. Stwierdzenie w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wydano stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy. Wniosek o wymierzenie grzywny oddalono w pkt III na podstawie art. 149 § 2 ustawy. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł w pkt IV - zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł) opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego. Z tym że w odniesieniu do tych ostatnich kosztów Sąd przyjął, że ich zwrot powinien podlegać miarkowaniu, o którym mowa w art. 206 P.p.s.a. Ustalając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 P.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, przyjmując, że wniesienie skargi nie wymagało od pełnomocnika znaczącego nakładu pracy. Czynności pełnomocnika ograniczyły się do sporządzenia pisma, zredagowanie którego nie wymagało przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej, ani naprowadzania dowodów w sprawie. Wniosek taki uzasadnia również czas poświęcony na prowadzenie sprawy odnoszony do przyjętego trybu jej rozpoznania (tryb uproszczony) oraz fakt, że skarga została uwzględniona w połowie.