II SAB/Sz 39/12

Dnia 29 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpoznania zażalenia p o s t a n a w i a: odrzucić skargę W dniu [...] r. L.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o nakazanie Staroście [...] wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskami skarżącego z dnia [...] r. oraz wnioskiem o wznowienie postępowania z dnia [...] r., celem umożliwienia mu ochrony swoich praw i procesowego załatwienia powyższych wniosków zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. W treści skargi L.L. wskazał, że w dniu [...] r. złożył do Starosty wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ poprzedni wniosek został "sfałszowany przez NN sprawców". W dniu [...] r. L.L. do ww. organu złożył dodatkowy wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, gdyż wcześniejszy wniosek urzędnicy starostwa odrzucili ustnie, bez zawiadomienia go o tej okoliczności. L.L. wskazał następnie, iż z uwagi, że oba ww. wnioski nie zostały załatwione zgodnie z obowiązującym prawem - ponieważ nie wydano żadnej decyzji ani żadnego postanowienia - w dniu [...] r. złożył on zażalenie na bezczynność Starosty do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu nadrzędnego. SKO nie rozpoznało zażalenia w trybie przewidzianym, a jedynie Prezes SKO pismem o sygn. [...] r. poinformował, że "(...) z uwagi na to, że zmiany dokonywane w ewidencji gruntów i budynków (...) nie są wykonywane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, brak było podstaw do nakazania Staroście wykonania czynności w zakreślonym przez Pana terminie'". W ocenie skarżącego, ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić w świetle art. 7d pkt 1) Prawa geodezyjnego i kartograficznego, z którego wynikają obowiązki starosty w zakresie prowadzenia przedmiotowej ewidencji - jak również z rozdziału 4 Prawa geodezyjnego, dotyczącego ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem L.L. żaden przepis Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wyłącza stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach geodezyjnych (a wręcz przeciwnie wielokrotnie odsyła do tego kodeksu), ani też nie ustanawia odrębnego postępowania geodezyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Zarządzeniem z dnia 10 lipca 2012 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarządził rozdzielenie skarg zawartych w piśmie L.L. z dnia [...] r., poprzez wpisanie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego do repertorium II SAB/Sz 39/12, natomiast skargi na bezczynność Starosty wpisanie do repertorium Ko [...] i przesłanie skargi do tego organu celem nadania jej biegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej "P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność oraz przewlekłość działania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Katalog skarg na działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, czy przewlekłość podlegać może rozszerzeniu na podstawie przepisów szczególnych, zastrzegających kontrolę sądu administracyjnego. W kontekście powyższych przepisów przyjąć należy, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność skierowanej do sądu administracyjnego wyznaczają unormowania art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna wyłącznie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższych regulacji wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Stosownie do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a."), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Celem instytucji zażalenia, unormowanej w art. 37 § 1 K.p.a. jest likwidacja bezczynności organu administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego. Wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego, na podstawie powołanego przepisu, stanowi także warunek formalny dla późniejszej możliwości wystąpienia ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego. Skarga w takim przypadku dotyczyć jednak może wyłącznie bezczynności organu I instancji (art. 52 P.p.s.a.). Wyjaśnienia wymaga również, że przepis art. 37 K.p.a. nie określa formy prawnej działania, w jakiej organ administracji publicznej wyższego stopnia rozstrzygnąć powinien zażalenie złożone w trybie niniejszego przepisu. W związku z treścią art. 123 § 1 K.p.a. w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 kpa powinno przybrać formę postanowienia , na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 kpa). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1995 r. sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39 r., z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SAB 246/00 LEX 78952, wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1866/00 ONSA 2002/4/144 oraz z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99 ONSA 2002/3/116). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym skarga ta nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w tym także na niewyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2009 r. IV SAB/Gl 21/09 LEX nr 504035). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Wobec wykazanej wyżej okoliczności, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynią niedopuszczalną sądową kontrolę bezczynności organu w zakresie będącym przedmiotem skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną.