II SAB/Sz 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...]., II. stwierdza, że Burmistrz N. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...](trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2016 r. B. W., dalej zwany "skarżącym" zwrócił się do Burmistrza Miasta, dalej zwanego "Burmistrzem" lub "organem", o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, zatrudnionych w urzędzie miejskim, którzy otrzymali w roku 2018 nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych) oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych; 2) jakie szczególne osiągnięcia w pracy - w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, stanowiły podstawę przyznania w 2018 roku nagrody za szczególne osiągnięcia, na czym te szczególne osiągnięcia polegały, czym się przejawiały, etc.; 3) ogólnej kwoty wszystkich nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, przyznanych pracownikom samorządowym w urzędzie w 2018 r. oraz informacji o liczbie wszystkich nagrodzonych pracowników samorządowych. Strona oparła wniosek o art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 – j.t. ze zm.), dalej zwanej "u.d.i.p". Pismem z dnia 28 lutego 2019 r., Burmistrz, odpowiadając na punkt 3 wniosku, poinformował skarżącego, że ogólna kwota wszystkich nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, przyznana pracownikom samorządowym w urzędzie w 2018 r. wyniosła [...] zł, natomiast liczba nagrodzonych pracowników to 65 osób. Następnie pismem z dnia 1 marca 2019 r., doręczonym w dniu 8 marca 2019 r., uznając, że odpowiedź na pytania nr 1 i 2 wniosku z dnia 10 lutego 2019 r., mają charakter informacji publicznej przetworzonej, na podstawie art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał stronę do wykazania w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, iż uzyskanie informacji, o których mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. W piśmie z dnia [...] r. podniósł, że żądane informacje bez wątpienia obiektywnie istnieją (bez tego niemożliwością byłoby zarządzanie urzędem), zatem nie ma potrzeby ich utworzenia, toteż nie dochodzi do przetworzenia innych posiadanych przez urząd informacji. Ponadto wskazał, że udostępnienie żądanych przez niego danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ stanowi niezbędny element rozliczenia władz samorządowych w świetle dobiegającej końca kadencji i zbliżających się wyborów samorządowych. Uzyskane informacje są potrzebne do zainicjowania debaty publicznej nad działalnością urzędów gmin powiatu. Podsumowując wywód skarżący wezwał organ do niezwłocznej realizacji wniosku z dnia 10 lutego 2019 r., zgodnie z jego treścią. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60), dalej zwaną "k.p.a.", Burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku skarżącego. Odpis decyzji został skarżącemu doręczony w dniu 8 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia [...] r., wniesionym za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w N., skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta. Działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 K.R.P. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie i wniósł: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 10 lutego 2019 r.; - zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi B. W. wskazał, że do dnia jej złożenia wniosek z 10 lutego 2019 r. nie został zrealizowany, tj. ani nie została udostępniona informacja publiczna, objęta przedmiotem wniosku, ani też nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podniósł również, że Burmistrz nie przedłużył terminu do rozpatrzenia wniosku stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego termin do rozpatrzenia wniosku upłynął, co do zasady dnia 24 lutego 2019 r. Na gruncie wyżej opisanych rozważań organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto skarżący podniósł, że pierwszą reakcją na wniosek z dnia 10 lutego 2019 r. (termin do rozpatrzenia wniosku upłynął dnia 24 lutego 2019 r. - stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p), było pismo z 1 marca 2019 r. (doręczone dnia 8 marca 2019 r.), zatem jakakolwiek reakcja nastąpiła z przekroczeniem ustawowego terminu. Co więcej, na wskazane wezwanie do wykazania "przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego" odpowiedź została udzielona dnia 15 marca 2019 r., a więc od odpowiedzi na wezwanie upłynęły 3 tygodnie. W związku z tym organ dopuścił się bezczynności. W odniesieniu do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżący argumentował tym, że w przeszłości doszło do tego, że Burmistrz rozpatrzył złożone przez B. W. wnioski dopiero po tym, jak skierował sprawę do sądu. Wyrazem tego są: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2015 r. (II SAB/Sz 59/15) oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r. (II SAB/Sz 127/18). Wobec tego trudno przypisać zaniechaniu działania przez organ cech przypadkowości, a stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (oraz ewentualne wymierzenie Burmistrzowi grzywny), może pełnić istotną funkcję prewencyjną, zapobiegającą przed dalszym zaniechaniem realizowania ciążących na nim obowiązków informacyjnych. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 kwietnia 2019 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika Burmistrz wywiódł, że brak było podstaw do uznania, iż po stronie organu nastąpiła bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 10 lutego 2019 roku - na dzień złożenia skargi z dnia 5 kwietnia 2019 roku, tj. w dniu 8 kwietnia 2019 r. (data nadania przesyłki poleconej zawierającej skargę). Skarżącemu do części zawnioskowanych informacji została udzielona żądana informacja, zaś co do pozostałej części została wydana i doręczona decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sprawa została w związku z tym załatwiona w odniesieniu do całości wniosku strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 - ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się uzasadniona. Dokonując oceny zgodności z prawem działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej określają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – j.t. ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. precyzuje zakres informacji podlegających udostępnieniu, przy czym wyliczenie w nim zawarte ma charakter katalogu otwartego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Na gruncie ww. ustawy stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku np. poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego); bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), bądź poinformowaniu pisemnie wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP); poinformowaniu, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. 14-dniowy termin, o którym mowa stanowi zatem czasowe ramy, w których organ powinien podjąć działanie związane z oceną wniosku i jego rozpoznaniem. Przekładając powyższe rozważania na grunt badanej sprawy należy przyznać skarżącemu rację, iż organ dopuścił się bezczynności, bowiem od dnia złożenia wniosku (11 lutego 2019 r.) do dnia jego rozpoznania w zakresie punktu 1 i 2 (8 kwietnia 2019 r. – data doręczenia skarżącemu odpisu decyzji), upłynęło więcej aniżeli 14 dni. Rację ma także skarżący wywodząc, że wezwanie zawierające stwierdzenie, iż żądane w punktach 1 i 2 stanowią informację przetworzoną, w którym organ domagał się wykazania, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zostało skierowane do niego już po upływie terminu przewidzianego na rozpatrzenie wniosku. Podobnie należy ocenić upływ kolejnych 11 dni od dnia wpływu odpowiedzi na wezwanie do dnia wydania decyzji odmawiającej udzielenia żądanych informacji. Nie ulega, w ocenie sądu wątpliwości, że organ nie podjął w przewidzianym ustawowo terminie aktywności zmierzającej do rozpoznania wniosku skarżącego, co oznacza, iż pozostawał w bezczynności, bowiem do dnia sporządzenia skargi decyzja nie została skarżącemu doręczona. Sąd nie podzielił tym samym poglądu organu, iż fakt wydania decyzji administracyjnej z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przesądza o braku bezczynności i eliminuje ten stan. Podkreślenia bowiem wymaga, iż procedura udzielania informacji publicznych została sformalizowana w taki sposób, aby zapewnić wszystkim uprawnionym podmiotom szybki dostęp do żądanych informacji, skalsyfikowanych jako publiczne i nieudostępnionych w BIP. Uprawnienie to obejmuje również prawo do szybkiego poznania przyczyn odmowy udostępnienia żądanych informacji, stąd krótki termin na rozpoznanie wniosku. Zatem brak reakcji organu i podjęcie aktywności w przedmiocie oceny wniosku i jego rozpoznania po upływie terminu niewątpliwie należy zakwalifikować jako bezczynność. W niniejszej sprawie doręczenie nastąpiło w dacie nadania skargi, a zatem organ, po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, załatwił sprawę w przedmiocie, której zaskarżona została bezczynność. Z powyższych przyczyn postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do przekazanie odwołania skarżącego organowi odwoławczemu stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Tym samym sąd nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 10 lutego 2019 r., bowiem na dzień rozpoznania sprawy w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...] r., odmawiająca skarżącemu udostępnienia żądanych w pkt 1 i 2 wniosku informacji. Obowiązkiem sądu w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności było również określenie, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego domagał się również skarżący. W ocenie sądu z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy organ uporczywie odmawia udostępnienia informacji, pomimo istnienia oczywistych przesłanek pozwalających na prawidłowe ich zakwalifikowanie informacji jako publicznej. Nie jest wystarczające również samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji organu na wniosek strony. Innymi słowy brak aktywności organu prowadzącej do załatwienia wniosku powinno cechować nasilenie złej woli przejawiające się w uporczywym uchylaniu się od wypełnienia ustawowego obowiązku. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, bowiem organ, jakkolwiek z opóźnieniem podjął działania zmierzające do realizacji wniosku i ostatecznie go rozpoznał. Z tych względów sąd uznał, iż chociaż Burmistrz Miasta pozostawał w bezczynności, to jednak nie była to bezczynność rażąca. Na marginesie zauważyć należy, że sąd, dokonując oceny charakteru bezczynności, nie mógł wziąć pod uwagę przywoływanych w skardze okoliczności odnoszących się do realizacji przez ten sam organ innych wniosków skarżącego, bowiem ocena ta dokonywana jest indywidualnie w każdej sprawie. Mając powyższe rozważania na uwadze, za nieuzasadniony uznano wniosek skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do załatwienia wniosku skarżącego o udostepnienie informacji publicznej. Orzeczenie, w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wydano stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł w pkt IV - zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł) opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego. Z tym że w odniesieniu do tych ostatnich kosztów Sąd przyjął, że ich zwrot powinien podlegać miarkowaniu, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. Ustalając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, przyjmując, że wniesienie skargi nie wymagało od pełnomocnika znaczącego nakładu pracy. Czynności pełnomocnika ograniczyły się do sporządzenia pisma, zredagowanie którego nie wymagało przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej, ani naprowadzania dowodów w sprawie. Wniosek taki uzasadnia również czas poświęcony na prowadzenie sprawy odnoszony do przyjętego trybu jej rozpoznania (tryb uproszczony) oraz fakt, że skarga została uwzględniona w połowie.