II SAB/Sz 39/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. W. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę. A. Sp. z o.o. W. (dalej "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 16 maja 2018 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Starosty K. (dalej: "Starosta" lub "organ") w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. (wniosek o wznowienie z dnia [...] r. – data nadania). Skarżąca wnosiła o: 1. Stwierdzenie bezczynności ewentualnie przewlekłości Starosty K. w załatwieniu sprawy – wniosku z dnia 20.06.2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r.; 2. Stwierdzenie, że bezczynności ewentualnie przewlekłość Starosty K. w załatwieniu sprawy z ww. wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. Na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. - o zobowiązanie organu do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę ostatecznej decyzji nr [...] (znak: [...]) z dnia [...]. w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonego na rzecz H. oraz uchylenia w/w decyzji w całości (z uwagi na zaistnienie podstaw wznowienia o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") ewentualnie o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni; 4. Na zasadzie art. 149 § 2 P.p.s.a. - o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 5. Zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, w wysokości wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. wniosła do Wojewody [...] o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przedmiotowej sprawy przez Starostę, ew. o bezczynność tego organu. Wskazała, że przedmiotem ponaglenia było przewlekłe prowadzenie/bezczynność w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] r. (data nadania) - zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. - był to drugi wniosek o wznowienie w odniesieniu do tej decyzji, oparty o art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Pierwszy wniosek (z dnia [...] [...] r. - data nadania) oparty był o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]) stwierdził, iż nie doszło do bezczynności organu czy też do przewlekłego prowadzenia sprawy - przy czym z treści uzasadnienia wprost wynika, iż analizował on wniosek z dnia [...] r., nie zaś ten, który był przedmiotem ponaglenia, tj. z dnia [...] r. Dalej Skarżąca wskazał, że pismem z dnia [...] r. (data nadania) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...]. (znak: [...]) - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 k.p.a. Mimo przekroczenia terminów, nie poinformowano Skarżącej o nowym terminie załatwienia sprawy - w myśl art. 36 § 1 k.p.a. Do chwili obecnej - w przedmiotowej sprawie nie podjęto dotąd de facto żadnej czynności, co nie tylko jest wprost sprzeczne z KPA, ale przede wszystkim prowadzi do tego, iż na podstawie błędnej (wadliwej w ocenie Skarżącej) decyzji organu, prowadzone mogą być prace budowlane, co z kolei prowadzić może do pokrzywdzenia Skarżącej. Powyższe prowadzi jednocześnie do konstatacji, iż opisana bezczynność (przewlekłość) ma charakter rażący. W dalszej części uzasadnienia Skarżąca opisała zmiany jakie dokonywane były w decyzji Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, w szczególności co do wysokości zabudowy, ilości lokali w obiekcie oraz zapewnienia adekwatnej ilości miejsc postojowych. Wskazała też, że w odniesieniu co do m.in. powyższych zdarzeń Prokuratura Rejonowa [...] prowadzi śledztwo pod sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśniał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzją zmieniająca z dnia [...] r. Nr [...] oraz Nr [...] z dnia [...] r. udzielił pozwolenia na budowę "budynku mieszkalno-usługowego z zewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazowej, deszczowej oraz elektrycznej, rozbiórką istniejących obiektów na działce oraz budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej ul. [...] w dz. o nr ewid. gr. [...] w obr. [...] Miasta M. przy ul. [...] w M.". A. nie będącą stroną tych postępowań administracyjnych wniosła do Wojewody [...] zażalenia na postanowienie Starosty Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania; w sprawie Nr [...] z dnia [...] r. na odmowę wstrzymania wykonania decyzji Nr [...] oraz w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nr [...]. W dniu [...] r. Wojewoda [...] postanowieniem [...] zawiesił z urzędu wniesione zażalenia przez A. argumentując swoje działanie zbiegiem trybów nadzwyczajnych postępowania, tj. wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji - dając pierwszeństwo na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym postępowanie wszczęte na skutek zażalenia wniesionego przez A. na postanowienie Starosta w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją podlega zawieszeniu na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. A. w dniu [...] r. powtórnie wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie realizacji inwestycji jw. Starosta postanowieniem [...] z dnia [...] r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Na postanowienie Starosty A. poprzez swojego pełnomocnika złożyła zażalenie. W dniu [...] r. Starosta przekazał zażalenie do Wojewody [...]. Wojewoda [...] pismem [...] z dnia [...] r. odesłał przesłany wniosek zażaleniowy A. przypominając, że Wojewoda [...] prowadzi postępowanie zażaleniowe wszczęte wskutek zażalenia przez A. sp. z o.o. do postanowienia Starosty z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającego skarżącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...]. Przy czym postępowanie odwoławcze zostało zawieszone na mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r. znak:[...]. W dniu [...] r. pismem [...] Wojewoda [...] wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o przesłanie akt administracyjnych sprawy celem dalszego procedowania. Zgodnie z informacją przesłaną przez Wojewodę [...] prowadzone są postępowania: - decyzja Nr [...] - nieważnościowe w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] r. - zażaleniowe na postanowienie Starosty w sprawie odmowy wznowienia postępowania - decyzja Nr [...] - zażaleniowe na postanowienie Starosty w sprawie odmowy wznowienia postępowania, - zażaleniowe na postanowienie Starosty w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Organ wskazał, że wszystkie postępowania czekają na rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy dotyczącej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Nr [...], który został złożony wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozpoczęte sprawy nadal są procedowane przez Wojewodę [...] zgodnie z informacją przesyłaną do stron postępowania. Organ nadmienił ponadto, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] zezwolił na użytkowanie wskazanego budynku mieszkalno-usługowego w dz. o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w obr. [...] w M.. Podsumowując Starosta stwierdził, że powtórny wniosek o wznowienie postępowania złożony przez A. jako zażalenie na postanowienie Starosty odmawiającego wszczęcia postępowania został przesłany do Wojewody [...] - jednakże został odesłany z uwagi na prowadzone już postępowania w tej sprawie. Postępowanie to zgodnie z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. zostało zawieszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwana dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 P.p.s.a.). Istota bowiem skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność jest traktowana zatem jako skuteczne narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Podstawowym kryterium oceny zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydanie aktu administracyjnego będzie uzasadnione i celowe w okolicznościach konkretnej sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej nie wystąpiły opisane na wstępie przesłanki do uznania, iż zachodzą podstawy do wydania orzeczenia zgodnie z art. 149 ustawy P.p.s.a. Skarżąca zarzuca Staroście bezczynności oraz przewlekłość postępowania w załatwieniu sprawy z wniosku z dnia [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] r. Bezspornym jest, bowiem nie kwestionowanym przez żadną ze stron, że ww. wniosek wpłynął do organu i w stosunku do niego organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Wydawać by się mogło zatem, że organ pozostaje w bezczynności. Nie można jednak nie zauważyć, że wniosek z dnia [...] r., co również przyznaje Skarżąca, jest drugim wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącym tej samej decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...], tyle że jako podstawę wznowienia wskazano inne przesłanki (art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.). Pierwszy wniosek Skarżąca nadała w dniu [...] r. a oparty był o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Co do tego wniosku Starosta wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], w którym odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Postanowienie Starosty Skarżąca zaskarżyła zażaleniem do Wojewody [...]. Jednocześnie Skarżąca wniosła do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., nr [...]. W takiej sytuacji Wojewoda uznał za zasadne zawieszenie postępowania zażaleniowego i w dniu [...] r. wydał postanowienie w tym przedmiocie (znak: [...]). Z powyższego wynika, że sprawa z pierwszego wniosku Skarżącej z dnia [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] r. nie została ostatecznie zakończona, bowiem postępowanie zażaleniowe zostało zawieszone. Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla oceny bezczynności organu w niniejszej sprawie ze skargi Skarżącej. Należy mieć na uwadze, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż Sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności zgodnie ze wskazanym na wstępie przepisem. W rozpoznawanej sprawie opisane powyżej okoliczności uniemożliwiają Sądowi wydanie orzeczenia zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...] r. Wniosek ten nie może zostać bowiem rozpatrzony przed ostatecznym zakończeniem postępowania z pierwszego wniosku Skarżącej, tj. z dnia [...] r. Tylko w sytuacji ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania mogą być rozpatrywane kolejne wnioski o wznowienie postępowania pochodzące od tej samej strony, dotyczące tej samej decyzji, lecz oparte na innej przesłance wznowieniowej. Jeżeli bowiem Wojewoda uchyliłby postanowienie Starosty z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, to w takiej sytuacji kolejny wniosek Skarżącej o wznowienie postępowania powinien być rozpoznany łącznie z pierwszym. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie dwóch równoległych postępowań o wznowienie dotyczących tej samej decyzji. Dodatkowo wskazać można, że po wpłynięciu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, opartego na innych przesłankach niż określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jedną z pierwszych czynności jaką zobowiązany jest pojąć organ jest ustalenie czy wniosek taki złożony został przez stronę postępowania. Właśnie ta okoliczność była przedmiotem badania Starosty przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącej z dnia [...] r. i zakończona został postanowieniem z dnia [...] r. odmawiającym wznowienia postępowania, na które Skarżąca wniosła zażalenie do Wojewody [...] Oznacza to, że rozpatrując wniesione zażalenie Wojewoda rozstrzygnie czy Skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., nr [...]. A zatem od stanowiska Wojewody zależy dalsze postępowanie Starosty. W tym stanie rzeczy, w szczególności z uwagi na wystąpienie w toku postępowania przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa powyżej, zarzut bezczynności Starosty w postępowaniu z wniosku Skarżącej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Brak stwierdzenia bezczynności organu czyni bezprzedmiotowym ocenianie stopnia niezaistniałej bezczynności, a więc badanie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (149 § 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.