II SAB/Sz 40/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie. G. P. wystąpiła w dniu 25 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na przewlekłość Prezydenta Miasta w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna P. P.. Uważa, że postępowanie administracyjne prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z akt sprawy wyłania się następujący stan faktyczny: W dniu 2 lutego 2018 r. G. P. wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna P. P., z zaznaczeniem, iż usługi ma prowadzić terapeutka J. P.. Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] r. odmówił G. P. przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna P. P.. Od ww. decyzji odwołanie złożyła G. P., która wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Zdaniem skarżącej, podjęte w jej sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 448/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Zdaniem Sądu, organy pomocy społecznej skoncentrowały się wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym finansowania specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z naruszenia ustawy o finansach publicznych. Nie dość jednak wystarczająco skupiły się na beneficjencie pomocy i jego indywidualnych potrzebach, które mogłyby być – przy odpowiednim zaangażowaniu organu – zapewniane na warunkach dotychczasowych, przy dogłębnym i wnikliwym uwzględnieniu jego szczególnej, jednostkowej sytuacji, uwarunkowań psychofizycznych płynących z niepełnosprawności oraz, co najistotniejsze – możliwości kontynuowania bez uszczerbku dla dotychczasowych osiągnięć beneficjenta i pracy jaka została dokonana przez jego nauczycieli i opiekunów. Specjalistyczne usługi opiekuńcze u osób m.in. z autyzmem muszą być zorganizowane w taki sposób, by zapewniały stałość miejsca, czasu i osób pracujących z uczniem, co daje dziecku poczucie bezpieczeństwa, wyzwala jego aktywność i pozwala osiągać rezultaty w pracy terapeutycznej. Nadto Sąd wskazał, że dokładana analiza przez organy konkretnego przypadku w oparciu obowiązujące przepisy prawa doprowadziłaby być może do odmiennego rozstrzygnięcia. Sąd przy tak sformułowanych rozstrzygnięciach na tym etapie nie ma możliwości ich pełnej kontroli, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ze względu na naruszenie art. 7, 77 § 1 jak i art. 107 § 3 k.p.a. W dniu 3 października 2018 r. akta sprawy wraz z ww. wyrokiem zostały otrzymane przez organ I instancji. Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zwiesił postępowanie w sprawie wniosku G. P. o przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna P. P. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. nie zgadza się z przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wykładnią, gdyż w istotny sposób narusza ona prawo. W związku z powyższym w ocenie organu zasadnym było zaskarżenie przedmiotowego wyroku. W dniu 29 października 2018 r. organ wystąpił do Prokuratury Okręgowej w K. z wnioskiem o zaskarżenie przez prokuratora wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął zawieszone postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że dniu 29 października 2018 r. wystąpił do Prokuratury Okręgowej w K. z wnioskiem o zaskarżenie przez prokuratora wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W dniu [...]. organ zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, tj. do czasu rozstrzygnięcia wniosku złożonego do Prokuratury Okręgowej. W dniu 9 listopada 2018 r. do MOPR wpłynęła informacja z Prokuratury Okręgowej, że "brak jest podstaw prawnych do wniesienia przez prokuratora skargi kasacyjnej do tego wyroku w trybie art. 177 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym". Wobec powyższego – zdaniem organu – ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania. W dniu 19 listopada 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz 3 pkt 1 k.p.a., wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie jej wniosku z dnia 2 grudnia 2018 r. podkreślając, że postępowanie prowadzone było przewlekle, z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na ponaglenie, organ wniósł o uznanie ponaglenia za bezzasadne. Prezydent Miasta. w dniu [...] r., wydał decyzję w której po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 lutego 2018 r. G. P.: 1/ przyznał pomoc społeczną w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna P. P. urodzonego [...] w okresie od dnia 2018.12.18 do dnia 2018.12.27 w wymiarze: 1) w miesiącu grudniu 2018r. 8 godzin (po 4 godziny tygodniowo tj.2 godziny terapii pedagogicznej i 2 godziny terapii logopedycznej) z odpłatnością [...]% od wartości 1 godziny - [...] zł, miesięczna opłata za usługi wynosi [...] zł. W decyzji wskazał, że kwotę [...]% wartości pomocy pokrywa Świadczeniobiorca w formie wpłaty na rachunek bankowy MOPR: [...], w terminie do 15. dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym wykonano usługę oraz, że specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone będą w miejscu zamieszkania Świadczeniobiorcy lub w miejscu wyznaczonym przez wykonawcę: [...] z siedzibą w K., ul. [...]. 2/ odmówił realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych z mgr J. P. bez pośrednictwa [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. P. i Prokurator Prokuratury Okręgowej w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych z uwagi na fakt, iż przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych następuje zgodnie z zaleceniami lekarskimi, a w przedmiotowej sprawie na wniosek z dnia 2 lutego 2018 r. zaświadczenie lekarskie obejmowało okres "do końca 2018 r.", a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od ww. decyzji z dnia [...] r. G. P. działając za syna P. P. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnosząc o: - stwierdzenie nieważności decyzji, - stwierdzenie bezczynności, przewlekłości postępowania i rażącego naruszenia prawa, - orzeczenie niewykonania przez organ I instancji wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 448/18, - przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Strona zarzuciła m. in: - rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 24 § 3, art. 132, art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., - naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 i art. 184 Konstytucji RP, - naruszenie art. 153 i 170 p.p.s.a., - naruszenie art. 2, art. 3, art, 50 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie odwołującej się MOPR w K. w sposób uporczywy ignoruje obowiązujące prawo i rażąco narusza wszelkie procedury, gdyż prawidłowe wydanie decyzji zgodnie ze wskazaniami WSA w Szczecinie w okresie ważności zaświadczenia lekarskiego leżało wyłącznie po stronie organu I instancji, który podejmował bezprawne, nieuzasadnione działania mające na celu przedłużyć postępowanie administracyjne, a w efekcie bezpodstawnie je umorzył. Organ nie uwzględnił tego, że w aktach sprawy beneficjenta znajduje się kolejne zaświadczenie lekarskie stanowiące o potrzebie kontynuacji wsparcia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w 2019 r., wydane przez tego samego lekarza. Oznacza to, że nie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek z 2 lutego 2018 r. Organ uniemożliwił także stronie wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie, co jest wyrazem arogancji i buty ze strony organu. Odwołanie od decyzji złożył również Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy nie było materialnoprawnych podstaw do wydania takiej decyzji, oraz art. 61 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania z pozbawieniem strony praw procesowych do weryfikacji zgłoszonego żądania na skutek decyzji organów procedujących w sprawie oraz upływu czasu przy niepieniężnym charakterze usług oraz niemożności wykonania tych usług wstecz. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 22 marca 2019 r. strona skarżąca skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie. Na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 oraz § 3 pkt 1 k.p.a. zarzuciła przewlekłość organu I instancji w postępowaniu administracyjnym wszczętym w dniu 4.10.2018 r., na jej wniosek z dnia 2.02.2018 r. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie syg. II SA/Sz 448/18 z dnia 5.07.2018r., uchylającym decyzję nr [...] z dnia [...] r. – odmawiającą przyznania P. P. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W związku z powyższym wniosła o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku z dnia 2.02.2018r., z zachowaniem zasad określonych w przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz wskazań i oceny prawnej zawartych w prawomocnym orzeczeniu WSA w Szczecinie syg. II SA/Sz 448/18 z dnia 5.07.2018 r. Jeszcze przed rozpatrzeniem ponaglenia przez organ odwoławczy, Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia [...] r., w której po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 lutego 2018 r. G. P. działającej w imieniu P. P.: 1. Odmówił przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla P. P. w okresie od miesiąca lutego 2018 roku do 28 marca 2019 roku 2. Przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze dla P. P. w wymiarze 4 godzin tygodniowo tj. 2 godzin terapii pedagogicznej i 2 godzin terapii logopedycznej (16 godzin miesięcznie) w okresie od 29 marca 2019 do 20 grudnia 2019 3. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności w części dotyczącej przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. Wskazał, że kwotę [...]% wartości pomocy pokrywa Świadczeniobiorca w formie wpłaty na rachunek bankowy MOPR: [...] w terminie do 15. dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym wykonano usługę. Specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone będą w miejscu zamieszkania Świadczeniobiorcy lub w miejscu wyznaczonym przez wykonawcę: [...] z siedzibą w K. ul. [...]. 4. Odmówił realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych z mgr J. P. bez pośrednictwa [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. P. i Prokurator Prokuratury Okręgowej w K.. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało ponaglenie strony skarżącej na przewlekłość organu w przedmiotowej sprawie za uzasadnione. Działając w imieniu Prezydenta Miasta, dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwane dalej: "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawnie i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu do załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, sąd nie ma wątpliwości, że postępowanie Prezydenta Miasta prowadzone było w sposób wadliwy. Po otrzymaniu w dniu 3 października 2018 r. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt IISA/Sz 448/18 wraz z aktami administracyjnymi, organ I instancji powinien był niezwłocznie załatwić sprawę wniosku strony skarżącej z dnia 2 lutego 2018 r., a nie zawieszać postępowanie i oczekiwać, czy Prokurator Okręgowy w K. wniesie skargę kasacyjną od już prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie. Następnie organ I instancji mimo, że wniosek z dnia 2 lutego 2018 r. inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie nie został merytorycznie załatwiony, umarza postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, co powoduje wydłużenie prowadzonego postępowania. Dopiero w dniu [...] r. wydana została kolejna merytoryczna decyzja w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych dla P. P.. Mając powyższe na uwadze, sąd nie miał wątpliwości, że działanie Prezydenta Miasta cechowała opieszałość, a sprawa mogła i powinna być załatwiona w krótszym terminie. Okoliczności podniesione wyżej, nie zwalniają jednak Sądu od dokonania oceny skargi pod kątem ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę przewlekłości w stopniu rażąco naruszającym prawo (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania występująca w momencie wniesienia skargi, stanowiła naruszenie przepisów dotyczących terminów rozpoznania sprawy, jednak nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa. Analiza akt nie daje Sądowi podstaw do uznania, że w sprawie miało miejsce celowe unikanie przez organ podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu. Zaniechanie organu w zakończeniu postępowania administracyjnego wiązało się z próbą wyjaśnienia spornej w ocenach kwestii możliwości realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych przez mgr J. P. bez pośrednictwa [...] Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie w ocenie Sądu, z uwagi na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek wszczynający postępowanie, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Wskazać należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek przewlekłości organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi, zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wynika, aby strona skarżąca doznała w związku z przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 151, p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.