II SAB/Sz 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Burmistrza postanawia odrzucić skargę. B. B. pismem z dnia [...] uzupełnionym pismem z dnia[...]., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła Burmistrzowi bezczynność wobec wniosku skarżącej z dnia[...], w którym zwróciła się do Burmistrza o rozważenie możliwości wytoczenia powództwa, przez Gminę przeciwko Stowarzyszeniu. Jak wyjaśniła skarżąca, złożenie powództwa miałoby spowodować stwierdzenie nieważności umowy cesji, zawartej przez Gminę a wskazanym wyżej Stowarzyszeniem, której przedmiotem było oddanie ogółu praw i obowiązków Gminy jako dzierżawcy działek rolnych, stanowiących własność Skarbu Państwa. Skarżąca wyjaśniła, że nie akceptuje działań Stowarzyszenia, w szczególności nierespektowania przez Stowarzyszenie praw do działki gruntu nr [...], przyznanej stronie na podstawie decyzji administracyjnej. Uważa, że jej podanie, stosownie do art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego, na skutek żądania strony. Dodała, że Burmistrz ograniczył się w tej sprawie, jedynie do udzielenia pisemnej odpowiedzi (pismo z dnia[...], nie będące decyzją ani postanowieniem), bez przeprowadzenia postępowania, wskazującego na brak podstaw do wniesienia powództwa. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi ewentualne jej oddalenie, gdyż żądanie B. B. nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", zakres przedmiotowy postępowania sądowego obejmuje indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia) wydane w postępowaniu jurysdykcyjnym, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, wydawane w indywidualnych sprawach. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przedmiotem postępowania sądowego będzie także bezczynność organów, w sprawach wyżej wymienionych. Ponadto stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a, sąd administracyjny jest właściwy w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, przy czym sądy te zobowiązane są do stosowania środków określonych w ustawach. Ukształtowanie zakresu właściwości rzeczowej powoduje, że dokonując wykładni wskazanych przepisów P.p.s.a, sądy powinny przede wszystkim ustalić, czy określony przedmiot nie jest wyłączony spod kognicji sądów administracyjnych, a dopiero później, czy mają swoją podstawę w ustawie. Reasumując należy podkreślić, że kontrola sądów administracyjnych opiera się na badaniu legalności działań organu z obwiązującym prawem, przy tym chodzi tu o sprawę administracyjną, której źródłem załatwienia są przepisy normujące wykonywanie władzy publicznej. W przedmiotowej sprawie, taki stosunek administracyjnoprawny nie występuje, gdyż w świetle obowiązujących przepisów, sprawa wywołana skargą B. B. nie dotyczy działania/bezczynności organu administracji publicznej, regulowanej w przepisach o charakterze administracyjnoprawnym. Organ winien oceniać żądanie zawarte w podaniu pod kątem łącznego spełnienia dwóch warunków: czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym. O charakterze indywidualnym sprawy decyduje konkretność podwójnie oznaczona: konkretność oznaczenia adresata decyzji oraz konkretność w oznaczeniu sytuacji, którą decyzja ma rozwiązać. Drugi warunek wiąże się z tym, czy dopuszczalne jest rozwiązanie sprawy w formie decyzji (patrz B. Adamiak i J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck . Warszawa 2012, s. 295). Żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji rządowej lub samorządowej, nie wszczyna postępowania na podstawie art. 61 § 3 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1992 r., sygn. akt I SA 1408/91, opubl. w Lex nr 10936). Natomiast podniesione w skardze żądanie, wiąże się z wytoczeniem przez Gminę powództwa w celu unieważnienia umowy dzierżawy, która jest jednym z typów umowy prawa cywilnego. Stosunek dzierżawy uregulowany jest w art. 693 – art. 709 Kodeksu cywilnego. Dzierżawa należy do umów nazwanych, dwustronnie obowiązujących, wzajemnych i konsensualnych. Burmistrz nie działa w takim przypadku, jak organ administrujący nad administrowanym (stroną postępowania), lecz jako podmiot reprezentujący interesy gminy w ramach stosunków cywilnych, gdzie wszystkie podmioty działają na równych prawach. Ewentualne wytoczenie powództwa przez gminę, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, mieści się w sferze autonomicznej woli tego podmiotu, w celu realizacji uprawnień lub obowiązków zakreślonych w ramach stosunków cywilnych. Po stronie organu nie istniał zatem obowiązek podjęcia działania, na drodze postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji, postanowienia, czy wydania innego aktu lub czynności w celu załatwienia wniosku skarżącej w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Zarzucana w skardze bezczynność organu nie dotyczyła tym samym spraw, określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. W zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się kontrola postępowania w sprawie legalności umów cywilnoprawnych, w tym umowy dzierżawy. Wyjaśnić stronie należy, że postępowanie sądowe w sprawach cywilnych, reguluje Kodeks postępowania cywilnego (art. 1 K.p.c.). Zgodnie zaś z treścią art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Wymaga ponadto podkreślenia, że skierowanie omawianego tu żądania strony spotkało się z odpowiedzią organu, wyrażoną w piśmie z dnia[...]. Obowiązujące ówcześnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewidywały obowiązku organu, polegającego na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § K.p.a.) , co powinno mieć miejsce m.in. w przypadku, gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, do których można zaliczyć żądanie wszczęcia postępowania o charakterze cywilnoprawnym. Omawiany tu przepis wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011, Nr 6, poz. 18), który zaczął obowiązywać z dniem 10 kwietnia 2011 r. Zatem przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy W świetle powyższych wywodów, skargę wniesioną przez B.B., uznać należy za niedopuszczalną. Zgodnie zaś z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tych okolicznościach, niedopuszczalną skargę B. B. należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono, jak na wstępie.