II SAB/Sz 43/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Wiesław Drabik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z 6 marca 2026 r. K. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, wskazując, że sprawy z Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a także zwalczanie w nich stanu bezczynności organu, mając na uwadze przepisy art. 180 § 1 i 2 k.p.a. oraz 83 ust. 3 i art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 199) - dalej: "ustawa systemowa", a także art. 124 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1749) - dalej: "ustawa emerytalna" oraz art. 4779 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 468 ze zm., dalej: "k.p.c."), nie podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność w tym zakresie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Przedmiotowa sprawa dotyczy zwłoki w rozpoznaniu sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, w którym nie uznano skarżącej jako niezdolnej do pracy. Wyjaśnienie wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1-5 ustawy emerytalnej oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz celowości przekwalifikowania zawodowego, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu. Stosownie do art. 14 ust. 2a ww. ustawy emerytalnej od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu, zwanej "komisją lekarską", w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z powyższego wynika, że orzeczenie lekarza orzecznika, czy komisji lekarskiej ZUS nie ma charakteru autonomicznego, lecz stanowi podstawę dla organu rentowego do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie to podlega weryfikacji w pełnym zakresie w ramach postępowania sądowego, które toczy się wskutek odwołania od decyzji organu rentowego do sądu powszechnego (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Podkreślenia wymaga, że sąd powszechny, rozpoznając odwołanie od decyzji organu rentowego, nie jest związany orzeczeniem lekarskim i może weryfikować zawarte w nim ustalenia medyczno-zawodowe. Skoro omawiane orzeczenie nie ma samodzielnego bytu, lecz stanowi element postępowania toczącego się w przedmiocie świadczeń ustalanych przez organ rentowy, to jego kontrola dokonywana jest według zasad obowiązujących w sprawach z Zakład Ubezpieczeń Społecznych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2394/14; [...]). Do właściwości sądów powszechnych należą, stosownie do treści art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz.1550) sprawy cywilne, o ile przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości sądów szczególnych. Sprawami cywilnymi są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy (sprawa cywilna w znaczeniu materialnym), jak również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych i inne sprawy, do których przepisy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne w znaczeniu formalnym). Zgodnie zaś z art. 476 § 2 i § 3 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, świadczeń odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (...), a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, jak i sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub od decyzji wydanej przez ten zespół, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie z kolei do art. 477 indeks 8 § 1 k.p.c., sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych - sądów okręgowych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Z powyższego wynika, że ww. sprawy, mimo że posiadają cechy właściwe dla spraw administracyjnych (jak chociażby wydanie decyzji i prawo do wniesienia odwołania), są jednak z mocy art. 1 k.p.c. sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym i jako cywilne na podstawie wyraźnego brzmienia art. 2 § 1 k.p.c. podlegają kognicji sądów powszechnych. Żadna inna ustawa nie przekazuje ich do właściwości innych sądów, w tym administracyjnych. W konsekwencji wskazać trzeba, że skoro niedopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydaną w przedmiocie ustalenia uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a takim uprawnieniem jest renta z tytułu niezdolności do pracy, to tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu w tym zakresie. Przedmiotem takiej skargi nie może być też orzeczenie lekarza orzecznika ZUS w przedmiocie niestwierdzenia niezdolności do pracy, gdyż nie jest to decyzja z zakresu ubezpieczeń społecznych, a co istotniejsze nie należy do kategorii orzeczeń wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Warto nadmienić, że w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych w k.p.c. możliwość zwalczania zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy ustawodawca przewidział w przepisie art. 477 indeks 9 § 4 k.p.c., który stanowi, że jeżeli organ rentowy lub wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności nie wydał decyzji lub orzeczenia w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany, odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec stwierdzenia, że sprawa ze skargi K. S. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznaniu sprzeciwu nie należy do właściwości sądu administracyjnego, należało zatem orzec jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.