II SAB/Sz 44/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Zachodniopomorski dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy skarżącego S. T. z dnia 9 czerwca 2021 r., II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje organ Wojewodę Z. do rozpoznania wniosku skarżącego S. T. z dnia 9 czerwca 2021 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. wymierza organowi Wojewodzie Z. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, V. oddala skargę w pozostałym zakresie, VI. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego S. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] stycznia 2022 r. S. T. (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Z. (dalej: Wojewoda) w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polski domagając się: 1. stwierdzenia bezczynności Wojewody, 2. zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. przyznania od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, 4. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, 5. zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wskazał w uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego, organ powinien załatwić sprawę w lipcu 2021 r. lub sierpniu 2021 r., tymczasem skarżący oczekuje na rozstrzygnięcie już 6 miesięcy, przy czym także ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wykazał też, iż wnioskuje o nałożenie grzywny w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na powyższą skargę, pismem z [...] marca 2022 r, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ administracji wskazał, iż dniu [...] czerwca 2021 r. do Wojewody wpłynął, za pośrednictwem operatora pocztowego, wypełniony przez skarżącego formularz wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na fakt wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten zawierał braki formalne. Przepis art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, wskazuje termin do złożenia wniosku oraz - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - nakłada na cudzoziemca obowiązek osobistego stawiennictwa w celu jego złożenia. Złożenie wniosku za pośrednictwem poczty lub ustanowionego w sprawie pełnomocnika stanowi zatem brak w postaci złożenia wniosku bez osobistego stawiennictwa. Mając na uwadze powyższe organ I instancji, w dniu [...] lutego 2022 r., poinformował skarżącego o konieczności uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez osobiste stawiennictwo w wyznaczonym terminie. Termin wizyty w tej sprawie ustalono na dzień [...] lutego 2022 r. W wyznaczonym dniu skarżący stawił się osobiście w urzędzie celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz dołączenia do wniosku wymaganych dokumentów. Cudzoziemiec wykonał powyższy obowiązek, dlatego należy przyjąć, że postępowanie zostało wszczęte dopiero w dniu po uzupełnieniu braku formalnego tj. osobistego stawiennictwa. Wtedy również organ doręczył skarżącemu pismo informujące wraz z załącznikami. W jego treści m.in. potwierdzono fakt złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz wskazano, że termin jego rozpatrzenia determinowany jest liczbą wpływających wniosków oraz stopniem skomplikowania sprawy i w związku z tym może wynosić znacznie powyżej 2 miesięcy. Data [...] lutego 2022 r. jest zatem datą wszczęcia postępowania po uzupełnieniu braków formalnych wniosku. Organ potwierdził, że w dniu [...] października 2021 r. wpłynęło do urzędu ponaglenie skarżącego skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zostało ono przekazane zgodnie z właściwością do organu wyższego stopnia. Jednakże do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie rozpatrzył przedmiotowego ponaglenia. Wojewoda nadmienił także, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego podejmowanych jest szereg czynności sprawdzających, od których uzależnione jest rozstrzygnięcie w danej sprawie. I tak, pismem z [...] lutego 2022 r. organ wystąpił do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Uzyskanie informacji od ww. służb w trakcie prowadzonego postępowania stanowi czynność, która zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przerywa bieg terminów procesowych w sprawie. Termin na przekazanie informacji dla powołanych do tego organów wynosi 30 dni od dnia otrzymania zapytania lub w uzasadnionym przypadku - 60 dni od dnia otrzymania zapytania. Kwestia udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie nie sposób wykluczyć, że okoliczności sprawy nadadzą jej charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art.35 §3 k.p.a. W ocenie organu postawiony w skardze przez skarżącego zarzut nie znajduje uzasadnienia. Z uwagi na nadzwyczaj dużą liczbę wpływających do Wojewody wniosków w sprawach legalizacji pobytu, ilość złożonych dziennie wniosków jest znacząco większa od możliwości dziennej liczby załatwiania spraw. Stąd też możliwości organu w natychmiastowym rozpatrzeniu każdego złożonego wniosku są ograniczone. W orzecznictwie utrwalony jest już jednak pogląd, że terminu "niezwłocznie" nie można utożsamiać z terminem natychmiastowym, lecz terminem realnym dla organu. W odniesieniu do nadzwyczaj dużej ilości spraw wpływającej do organu istnieje uzasadnienie, że powstaje pewien odstęp czasowy od momentu przyjęcia wniosku do momentu pierwszej czynności merytorycznej w sprawie. Dodatkowo podkreślono, że obowiązujące wytyczne dla funkcjonowania urzędów i instytucji państwowych w trakcie epidemii SARS-CoV-2, mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa pracownikom urzędu oraz klientom, uniemożliwiają obsługę takiej ilości klientów, która byłaby adekwatna do ilości wpływających za pośrednictwem operatora pocztowego wniosków o legalizację pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej powoływanej jako: P.p.s.a.) niniejsza sprawa, jako dotycząca bezczynności, podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego, wniesionego droga pocztową do urzędu wojewódzkiego w dniu [...] czerwca 2021 r. W sprawie jest bezspornym, iż mimo wystąpienia przez pełnomocnika skarżącego z ponagleniem w dniu [...] października 2021 r. do dnia wniesienia skargi tj. do [...] stycznia 2022 r., powyższy wniosek nie został rozpatrzony. Do dnia rozpatrywania skargi organ nie poinformował też Sądu o ewentualnym zakończeniu powyższego postępowania administracyjnego. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – powoływanej dalej jako: k.p.a.). Bezczynność ma miejsce, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że pierwsza czynność w badanej sprawie prowadząca do jej załatwienia została wykonana w dniu [...] lutego 2022 r. W tej dacie organ poinformował skarżącego o konieczności uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez osobiste stawiennictwo w wyznaczonym terminie tj. [...] lutego 2022 r. Dopiero po tej czynności organ podejmował kolejne działania, takie jak wystąpienie pismem z [...] lutego 2022 r. do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, iż z uwagi wniesienie wniosku drogą pocztową nie zostały odebrane od skarżącego odciski linii papilarnych. Powyższe nie jest możliwe bez jego osobistego stawiennictwa w urzędzie, przy czym, usunięcie takiego braku, z uwagi na przyjętą przez organ organizację wnoszenia wniosków - w odpowiedzi na skargę opisanej jako: realizacja wytycznych dla funkcjonowania urzędów i instytucji państwowych w trakcie epidemii SARS-CoV-2, mająca na celu zapewnienie bezpieczeństwa pracownikom urzędu oraz klientom, uniemożliwiających jednak obsługę takiej ilości klientów, która byłaby adekwatna do ilości wpływających za pośrednictwem operatora pocztowego wniosków - wymagało działania organu administracji w postaci wezwania wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa w urzędzie w wyznaczonym przez organ terminie. Takie działanie w realiach badanej sprawy nastąpiło po 6 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Nie ulega wątpliwości, iż w opisanym wyżej półrocznym okresie organ nie wykonywał obowiązku wynikającego z art. 64 k.p.a. tj. nie wzywał skarżącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie jest też jasne z jakich przyczyn organ w powyższym okresie nie występował do innych organów, skoro jak sam zauważa powyższe działania mają istotne znacznie dla weryfikacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odnosząc się do argumentacji Wojewody zawartej w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, iż nie zasługuje na akceptację stanowisko jakoby za datę wszczęcia postępowania należało uznawać dzień [...] lutego 2022 r. tj. datę, w której skarżący uzupełnił braki formalne wniosku. Takie stanowisko stoi w oczywistej sprzeczności z art. 61 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowego jej zakończenia w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Jeżeli natomiast podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Należy mieć też na względzie, że skoro ustawodawca nie określił dla organu innych niż kodeksowe terminów, w których ma on obowiązek podjąć działania w zainicjowanym wnioskiem postępowaniu, należy przyjąć, iż powinno one następować niezwłocznie. Natomiast jako całkowicie nieakceptowalne jawi się wystosowanie pierwszego wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku dopiero po przekroczeniu terminu, w którym powinna była być załatwiona sprawa. Wobec powyższego sąd stwierdza, iż organ po wpływie niekompletnego wniosku przed długi okres czasu (tj.6 miesięcy) nie podejmował żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. W szczególności nie wykonywał w tym okresie obowiązku wynikającego z art. 64 k.p.a. Nie wykonywał też innych czynności, na których istotność wskazuje w odpowiedzi na skargę podkreślając konieczność weryfikacji czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zatem Sąd uznał, iż w toku postępowania zaistniała będąca przedmiotem skargi bezczynność organu o czym orzeczono w pkt I wyroku. Sąd uznał też na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że powyższa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt. I SAB/Wr 495/21, że dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka na rozstrzygnięcie organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na powyższą ocenę ma również wpływ nieskomplikowany charakter czynności, których nie wykonywał organ, wśród których były działania o charakterze czysto technicznym jak odebranie odcisków palców w terminie wyznaczonym przez organ. Również wystosowanie wezwania w zakresie uzupełnienia innych braków formalnych wniosku nie sposób uznać za działanie o charakterze skomplikowanym. Podobnie organ wykazał, aby racjonalnym była bierność w zakresie weryfikacji okoliczności istotnych dla bezpieczeństwa i zwłoka z wystąpieniem ze stosowanymi pismami do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z uwagi na fakt, że w okresie pomiędzy wniesieniem skargi a datą jej rozpatrzenia organ nie poinformował Sądu o ewentualnym zakończeniu prowadzonego przez Wojewodę postępowania, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a zobowiązano organ w pkt III wyroku do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł jako środka o charakterze dyscyplinującym. Ustalając symboliczną wysokość tej sumy Sąd wziął pod uwagę podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z obiektywnymi problemami utrudniającymi załatwienie sprawy w przewidzianym ustawą terminie, które jednak tylko w niewielkim stopniu usprawiedliwiają zaistniałą przewlekłość. W zakresie wyrażonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a, Sąd uznał, że z uwagi na brak wskazania przez pełnomocnika skarżącego jakichkolwiek okoliczności uzasadniających jej przyznanie na rzecz skarżącego, brak jest możliwości weryfikacji zasadności takiego żądania. Wyjaśnić przy tym należy, iż suma pieniężna ma charakter pewnego rodzaju rekompensaty za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ, jednak nie jest równoważna z odszkodowaniem za poniesioną szkodę. Jej przyznanie zostało pozostawione uznaniu sądu i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Stwierdzenie przewlekłości lub bezczynności otwiera Skarżącemu drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 k.c. w zw. z art. 448 k.c.). Wówczas Skarżący, który w wyniku zwłoki poniósł szkodę, będzie zobligowany udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody, jej wysokość i związek przyczynowy między szkodą, a zwłoką organu (art. 6 k.c.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt V wyroku). Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl