II SAB/Sz 44/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Wójta Gminy Rewal w przedmiocie wydania decyzji I. stwierdza, że Wójt Gminy Rewal dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Wójta Gminy Rewal do załatwienia wniosku K. T. z dnia [...] r. o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. orzeka o wymierzeniu Wójtowi Gminy Rewal grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wójta Gminy Rewal na rzecz skarżącej K. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 grudnia 2024 r. K. T. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Wójta Gminy (dalej: "organ") w sprawie rozpoznania jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu z basenem w R. przy ul. [...] na działkach o nr [...], [...]. W związku z powyższym skarżąca powołując się na art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniosła o: 1. ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności, a następnie zobowiązanie organu do wydania decyzji na rzecz skarżącej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji; 2. ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności w ww. sprawie z rażącym naruszeniem prawa. Nadto na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wniosła o: - wymierzenie organowi grzywny za bezczynność w sprawie do wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że wystąpiła pocztą tradycyjną do Urzędu Gminy R. o wydanie decyzji zatwierdzającej warunki zabudowy dla działek o numerach [...] i [...] położonych w R. , następnie zmieniła dane zawarte we wniosku za pomocą skrzynki ePUAP, nie rezygnując przy tym z doręczeń drogą elektroniczną. Następnie otrzymała pocztą tradycyjną wezwanie organu o uzupełnienie wniosku i uzupełniła wniosek, korzystając ze skrzynki ePUAP ponownie zaznaczając, aby pisma były jej doręczane przez organ za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Skarżąca 8 marca 2024 r. skontaktowała się telefonicznie z Urzędem Miasta w R. celem uzyskania informacji - na jakim etapie jest postępowanie w przedmiocie wyżej wymienionego wniosku i została poinformowana, że jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania ze względu na brak odpowiedzi na wezwanie. Skarżąca uzyskała wyjaśnienie, że organ wysłał wezwanie pocztą tradycyjną, choć strona dwukrotnie zaznaczała opcję, aby pisma były jej doręczane przez organ drogą elektroniczną. Podkreśliła, że w urzędowych poświadczeniach przedłożenia (UPP) pism składanych w niniejszej sprawie drogą elektroniczna zawarte było pouczenie, że pisma powiązane z przedłożonym dokumentem będą przesyłane za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz iż istnieje możliwość rezygnacji z doręczeń pism tym sposobem. Zdaniem skarżącej, z okoliczności sprawy, w tym treści pisma organu z dnia 19 lutego 2024 r. wynika, że organ pomijając żądanie strony dotyczące sposobu doręczeń, a także treść art. 39 § 1 oraz art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), jak też pouczenie zawarte w UPP wezwał stronę pocztą tradycyjną zamiast drogą elektroniczną do uzupełnienia braków wniosku, a następnie bezpodstawnie uznał, iż skutecznie wezwał stronę do uzupełnienia braków i pozostawił sprawę bez rozpoznania, błędnie uznając, że upłynął termin do uzupełnienia braków przez stronę. W ocenie strony działanie organu należy uznać za wadliwe, bowiem z uwagi na niewłaściwy tryb doręczenia nie można przyjąć, aby organ skutecznie wezwał stronę do uzupełnienia braku. Oznacza to, że nie rozpoczął biegu termin do uzupełnienia tego braku, a w rezultacie niedopuszczalne było zastosowanie przez organ art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienie sprawy o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania. Nadto skarżąca uznała, że organ stosując niewłaściwe przepisy i błędnie pozostawiając sprawę bez rozpoznania dopuścił się bezczynności, bowiem nie rozpoznał jej w terminie ustawowym określonym w art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z ponagleniem. Kolegium postanowieniem z dnia 10 czerwca 2024 r. uznało ponaglenie skarżącej za zasadne i stwierdziło, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności oraz wyznaczył mu termin do 10 lipca 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że na moment rozpoznania ponaglenia strona uzupełniła braki wniosku mimo wadliwego wezwania. W przypadku zaś odmiennej oceny organ I instancji powinien ponownie dokonać czynności wezwania strony z zachowaniem właściwej formy. Następnie pismem z dnia 13 czerwca 2024 r. organ I instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że ww. sprawę pozostawiono bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie wyjaśnił, że 15 stycznia 2024 r. pisemnie wezwano stronę do uzupełnienia wniosku w zakresie numeru geodezyjnego działki drogowej, wnioskowanej liczby miejsc parkingowych oraz powierzchni sprzedaży z pouczeniem, że brak uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. W dniu 13 maja 2024 r. skarżąca przedstawiła uzupełnienie wniosku bez wskazania numeru geodezyjnego działki drogowej, zaś SKO w postanowieniu z 10 czerwca 2024 r. błędnie uznało, że strona wniosek w całości uzupełniła. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że do dnia wniesienia niniejszej skargi organ I instancji nie wykonał czynności określonej w postanowieniu SKO z 10 czerwca 2024 r., tj. nie załatwił sprawy i nie wydał decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie ponowił także wezwania strony do uzupełnienia braków we właściwej - wybranej przez stronę formie. Mimo powyższego strona ponownie uzupełniła wniosek o wskazane przez organ braki. W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił skargę w całości uznając, iż doszło do bezczynności z naruszeniem prawa, w następstwie czego wszczął postępowanie w sprawie wydania na rzecz skarżącej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu z basenem przy ul. [...] na działkach o nr [...] oraz [...] położonych w R. . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku zapoznania się z treścią przedmiotowej skargi uznał, iż faktycznie doszło do niewłaściwego sposobu doręczenia skarżącej korespondencji, gdyż nie nastąpiło ono zgodnie z wybranym przez nią sposobem doręczeń, a mianowicie drogą elektroniczną ePUAP. Nadto podkreślił, że skarżąca uzupełniła złożony przez siebie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie żądanym przez organ. Mając powyższe na względzie organ wszczął postępowanie w przedmiocie wydania na rzecz skarżącej decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym wskazał, iż ze względów proceduralnych, nie było możliwe wydanie przedmiotowej decyzji, przed upływem 30 dniowego terminu do złożenia odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik organu w piśmie z dnia 31 marca 2025r. poinformował, że jest w trakcie procedury mającej na celu wydanie przedmiotowej decyzji i przewiduje jej wydanie najpóźniej do końca kwietnia 2025 r. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przedmiotem sporu jest bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Na wstępie wyjaśnić należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W myśl reguły wynikającej z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym, że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca przyjął zatem, że w przypadku nieuzyskania przez stronę rozstrzygnięcia w ww. terminach organ administracji publicznej popada w stan bezczynności. Jest to stan niepożądany, naruszający zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Bezczynność to także taki stan, w którym organ co prawda podjął w sprawie czynności zmierzające do jej załatwienia, ale uczynił to w niewłaściwej formie. Analiza przedłożonych akt postępowania doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem na dzień wniesienia skargi sprawa wywołana wnioskiem skarżącej z dnia 12 grudnia 2023 r. (data wpływu wniosku do organu) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu z basenem przy ul. [...] na działkach o nr [...], [...] w R. nie została załatwiona, pomimo upływu ustawowych terminów. Wadliwy był także sposób załatwienia sprawy, polegający na pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania (pismem z dnia 19 lutego 2024 r. nr [...]), w sytuacji gdy wezwanie wystosowane do strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o uzupełnienie wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie zostało jej skutecznie doręczone, a w rezultacie brak było podstaw do zastosowania rygoru wynikającego z tego przepisu. Jak wynika z akt sprawy skarżąca we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, pomimo złożenia go w formie papierowej do organu, wskazała adres do doręczeń elektronicznych (ePUAP). Z ogólnej reguły wynikającej z treści art. 39 § 1kK.p.a. wynika, że organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Zgodnie z treścią art. 39 § 2 k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej stosownie do art. 39 § 3 k.p.a. doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640), czyli przesyłką pocztową przyjętą za pokwitowaniem przyjęcia i doręczaną za pokwitowaniem odbioru albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że co do zasady organ administracji publicznej powinien kierować korespondencję na adres do doręczeń elektronicznych, a dopiero w razie braku takiej możliwości zobowiązany jest dokonać doręczenia w inny sposób. W realiach rozpoznawanej sprawy organ pominął wniosek strony dotyczący kwestii doręczenia jej pism drogą elektroniczną (ePUAP) i działając w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał ją pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. do uzupełnienia przedmiotowego wniosku kierując korespondencję wbrew jej woli przesyłką rejestrowaną, czyli przesyłką pocztową przyjętą za pokwitowaniem przyjęcia i doręczaną za pokwitowaniem odbioru. W związku z nieodebraniem korespondencji przez adresatkę organ przyjął fikcję prawną doręczenia wynikającą z art. 44 § 4 k.p.a., a w konsekwencji uznał doręczenie jej wezwania za skuteczne. Wobec braku wykonania zobowiązania organ pismem z dnia 19 lutego 2024 r. nr [...] pozostawił jej wniosek o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, wadliwy sposób procedowania w sprawie świadczy o braku możliwości pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania co przesądziło o uznaniu, iż organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponieważ wniosek skarżącej z dnia 12 grudnia 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy nie został do chwili obecnej rozpoznany, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Przystępując do badania, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia, zaś ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak uchybienia przepisom prawa w sposób nieakceptowalny w demokratycznym państwie prawa. Oceniając w tym zakresie postępowanie organu Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt I wyroku). Sytuacja, w której organ doręcza korespondencję stronie w sposób nie uwzględniający jej woli, a następnie wyciąga negatywne dla niej konsekwencje prawne, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa. Sprawa nie została zatem załatwiona w przewidzianym przez prawo terminie, zaś opóźnienie powstało – jak już to wyżej wykazano - wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu, które nie usprawiedliwiały zaistniałej zwłoki. Powyższa argumentacja dowodzi, że zachowanie Wójta Gminy nie zasługuje na aprobatę i świadczy o uchybieniu przepisom prawa w sposób rażący. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ocena czy zachodzi konieczność przyznania sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, podobnie jak ich wysokość ustalana w oparciu o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 roku, sygn. akt I OSK 960/16, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2025 r. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniosło 7140,52 zł, a w drugim półroczu 2024 r. - 7262,39 zł, zatem nie ulega wątpliwości, że orzeczona wobec organu grzywna w wysokości 500 zł mieści się w tej granicy. Zdaniem Sądu, jest też ona odpowiednia dla zdyscyplinowania organu, który do chwili obecnej – pomimo upływu blisko półtora roku od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – wniosku tego nie rozpoznał. W tej sytuacji Sąd odstąpił od nałożenia na organ obowiązku wypłaty sumy pieniężnej i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.