II SAB/Sz 45/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka – Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie sprzedaży nieruchomości gruntowej postanawia: odrzucić skargę. M. J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta N. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie sprzedaży nieruchomości gruntowej. Precyzując skargę w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. skarżący wyjaśnił, że bezczynność organu związana jest z wnioskami z dnia 14 stycznia 2019 r., 21 stycznia 2019 r. oraz 4 lutego 2019 r., dotyczącymi kupna nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], z obr. wsi Ż., celem jej przeznaczenia na szczytny cel społeczny. Przedmiotowy grunt stanowi własność Gminy N., przeznaczony jest do użytku społecznego, bowiem stanowi część gruntu drogowego pierwotnej działki nr [...]. Skarżący podniósł, że przedmiotową skargę składa w imieniu Społeczności Wiejskiej z obr. wsi Ż. oraz własnym. W odpowiedzi na skargę, organ reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie w przypadku niestwierdzenia przez Sąd przesłanek do odrzucenia skargi, wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał, że spełnia przesłanki z art. 50 § 1 i 2 ww. ustawy, niezbędne do występowania w przedmiotowej sprawie, tj. posiadania interesu prawnego ani nie powołał przepisów innych ustaw, które przyznawałyby mu prawo do wniesienia skargi. Zdaniem organu, nie sposób też uznać, że przedmiotowa skarga, mając na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 ww. ustawy, dotyczy innych niż określone w pkt 1-3 aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Według organu, do przedmiotowej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej lub innych ustaw, zaś samo subiektywne przekonanie skarżącego o konieczności podjęcia przez organ określonych czynności, które skarżący uznaje za słuszne i uzasadnione, nie daje mu uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zakres przedmiotowy skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym regulowany jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontroli sądowej podlegają także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei art. 3 § 3 p.p.s.a., zawiera generalną formułę co do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, przy czym sądy stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a., jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) zwanej dalej "u.s.g.", przewidujący możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Powołany przepis zawiera odesłanie do art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2 ww. ustawy). W świetle ww. regulacji skuteczne wniesienie skargi na bezczynność na postawie art. 101a ust. 1 u.s.g., jest możliwe, gdy: - dotyczy niepodjęcia czynności prawnych (uchwały lub zarządzenia) ze sfery administracji publicznej nakazanych organowi prawem, - zaniechanie organu dotyczy nie tylko interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego, ale narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący zarzuca organowi Burmistrzowi Miasta bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego sprzedaży nieruchomości gruntowej gminnej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawa dotycząca wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej mieści się w zakresie spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego ze względu na publicznoprawny status tej jednostki i mienia komunalnego znajduje swe oparcie w przepisach prawa w tym prawa samorządowego. Przeznaczenie nieruchomości gminnej, czyli mienia publicznego, a więc zadecydowanie o zmianie jej przeznaczenia, bez podejmowania jednak na etapie wydania tego aktu sprzedaży nieruchomości, formalnie ma charakter wykonywania zadań publicznych gminy, czyli charakter administracyjny (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 726/15, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może dotyczyć wyłącznie tego, kto wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wskutek bezczynności organu. Naruszenie interesu prawnego, o którym tu mowa musi mieć charakter konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny. Należy wskazać, że skarżący nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który pozwala przyjąć za źródło interesu prawnego lub uprawnienia do kwestionowania bezczynności organu. Zainteresowanie możliwością nabycia danej nieruchomości wskazuje na interes faktyczny, a nie interes prawny skarżącego i społeczności lokalnej, na którą skarżący się powoływał. Brak jest tym samym podstaw do przyznania skarżącemu legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie. Ponadto skarga w trybie ww. przepisu dopuszczalna jest wówczas, gdy bezczynność organu dotyczy niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych aktów. Użyte w art. 101a ust. 1 u.s.g. sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności, która ma miejsce tylko w przypadku, gdy określona czynność jest nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Obowiązek wykonania czynności, o których wyżej mowa musi wynikać wprost z treści samego przepisu, poprzez sformułowanie wyrażające nakaz niebudzący wątpliwości podjęcia działań przez organ gminy. Czas wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania, ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku niesformułowania w przepisie prawa nakazu oraz terminu działania przez organ samorządu terytorialnego, nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1745/10; z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1239/10; z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11; z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 4329/18, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Gmina wykonując w stosunku do swej nieruchomości prawnie gwarantowane prawo własności może dokonywać czynności prawnych związanych z realizacją tego prawa, w tym sprzedaży nieruchomości. Szczegółowe zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Ustawa określa, że sprzedaż nieruchomości lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste są możliwe za pomocą przetargu lub w drodze bezprzetargowej (art. 28 ust. 1 u.g.n.), oraz przewiduje formę aktu notarialnego dla sprzedaży nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej (art. 27 u.g.n.). Przedmiotowa ustawa nie zawiera nakazu skierowanego do organu gminy, aby ten w określonym terminie podejmował akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., obligujące go do sprzedaży nieruchomości komunalnej. Z ww. ustawy nie sposób wywieść nakazu kierowanego do gminy, aby ta dokonała sprzedaży nieruchomości należącej do jej zasobów na rzecz bliżej nieokreślonych podmiotów i to na podstawie wniosku osoby, która sama nie deklaruje chęci nabycia nieruchomości. Zamiarowi nabycia nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1099/15, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie przez organ woli sprzedaży nieruchomości komunalnej nie jest obarczone obowiązkiem tego rodzaju, że statuuje po stronie obywatela uprawnienie do żądania podjęcia działania przez organ. Przedmiotowa skarga okazała się tym samym niedopuszczalna. Żądanie skarżącego dotyczy czynności, której obowiązek i termin podjęcia nie wynika wprost z przepisów prawa. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącego jest w przedmiotowej sprawie oczywisty, wynika z treści samej skargi. Zamiar i oczekiwania skarżącego można ocenić jako powoływanie interesu faktycznego, ten zaś nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. Kierując się powyższym Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niedopuszczalną skargę odrzucił.