II SAB/Sz 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielnia na bezczynność Starosty w przedmiocie podziału i scalenia gruntów I. zobowiązać Starostę do podjęcia czynności wynikających z decyzji Ministra [...] z dnia [...] r., Nr [...], w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej Spółdzielnia kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. S. "S. C." w D. w likwidacji, reprezentowana przez pełnomocnika, na podstawie art. 50 § 1, 52 § 2, 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżyła bezczynność Starosty w postępowaniu w przedmiocie podziału i scalenia gruntów w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody K. z dnia 27.08.1979 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi K., gmina D. o łącznej powierzchni 443 ha, w tym działki oznaczonej poprzednio w ewidencji gruntów numerem [...] stanowiącej własność skarżącej - na mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14.07.2006 r., w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] wydzielonej w wyniku scalenia jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi, w skład której weszła działka oznaczona przed scaleniem numerem [...] należąca do skarżącej S.. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Starosty do rozpatrzenia sprawy określonej w pkt 1 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] wydzielonej w wyniku scalenia jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi, w skład której weszła działka oznaczona przed scaleniem numerem 100, i wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiocie podziału i scalenia gruntów w w/w części, które do dnia dzisiejszego nie zostało wydane, poprzez sporządzenie i zatwierdzenie decyzją nowego projektu scalenia gruntów w części działki nr [...] wyłączającego ze scalenia i przywracającego działkę oznaczoną przed scaleniem numerem [...], ewentualnie rozstrzygnięcie decyzją administracyjną kwestii przyznania S. gruntów o równej wartości szacunkowej lub przyznania ekwiwalentu finansowego w zamian za działkę oznaczoną przed scaleniem numerem [...] zgodnie z przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Przed wniesieniem skargi do Sądu, strona skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewody Z., które potraktowane zostało przez ten organ, jako zażalenie na bezczynność Starosty w postępowaniu w przedmiocie podziału i scalenia gruntów. Postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. Wojewoda Z. uznał zażalenie strony skarżącej za nieuzasadnione. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że umową sprzedaży - akt notarialny z dnia 14 grudnia 1968 r., Rep. A Nr [...], G. S. "S. C." w D. nabyła nieruchomość rolną o powierzchni 1,01 ha położoną we wsi K., obejmującą działkę nr [...] Wojewoda K. , działając na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi K. gmina D. o łącznej powierzchni 443 ha, obejmujących również działki nr [...] i nr [...] o pow. 1,01 ha, będące własnością strony skarżącej. Kolejną decyzją z dnia [...] r. dokonano podziału działki nr [...] na działki: nr [...] o powierzchni 13,1500 ha (która objęła działkę skarżącej nr [...]) i nr [...] o powierzchni 1,3134 ha. Na wniosek strony skarżącej, decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwai Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia 23 sierpnia 1979 r., w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej w wyniku scalenia jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi, w skład której weszła działka oznaczona przed scaleniem nr [...]. Organ ten stwierdził, że nie wydzielenie G. S. S. C." w D. w wyniku scalenia pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego rażąco narusza przepisy art. 3 ust. 1 ww. ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Decyzja Ministra nie została wykonana i ujawniona ani w ewidencji gruntów, ani w księdze wieczystej, prowadzonej dla działki nr [...] (następnie [...]). Po wydaniu powyższej decyzji przez Ministra nie zapadły inne rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W dniu 20 sierpnia 2013 r. Agencja Nieruchomości Rolnych, działająca w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa sprzedała działkę nr [...] na rzecz pozwanych małżonków [...]. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił chronologię zdarzeń związanych z działalnością strony skarżącej w zakresie działki oznaczonej przed scaleniem nr [...] w okresie od 23 sierpnia 1979 r. do 12 marca 2019 r. i wniósł o oddalenie skargi. Aktualnie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu S. figuruje działka nr [...] - stanowiąca drogę gminną. Przywrócenie działki nr [...] (sprzed scalenia) nie jest możliwe ze względu na zmianę stanu prawnego - stanu posiadania. Organ stoi na stanowisku, że na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., uchylony został art. 160 k.p.a., stwierdzający w § 1, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. W świetle art. 5 ustawy nowelizującej podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzono po tym dniu, stanowią przepisy art. 160 k.p.a. Odnosi się to tylko do art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., a nie do art. 160 § 4 k.p.a., które regulują tryb dochodzenia odszkodowania. Od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej dochodzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną, którą wydano przed tym dniem, dopuszczalne jest tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, bez względu na to, kiedy wydano decyzję nadzorczą. Zdaniem Starosty [...] nie jest on kompetentny do wykonania wniosku G. S. "S. C." w likwidacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: P.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie podziału i scalenia gruntów w związku ze stwierdzeniem decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nieważności decyzji Wojewody K. z 23 sierpnia 1979 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi K., gmina D., o łącznej powierzchni 443 ha, w tym działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej w wyniku scalenia, jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi, w skład której weszła działka oznaczona przed scaleniem nr [...]. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna. Trzeba wyraźnie stwierdzić, iż z uwagi na kasacyjny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, po wydaniu takiej decyzji sprawa będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności wraca do organu, który wydał wadliwą decyzję. Organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie lub umorzyć postępowanie. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. została doręczona Staroście bezpośrednio po jej wydaniu. Z akt administracyjnych wynika również, że przed wniesieniem skargi na bezczynność organu strona skarżąca złożyła ponaglenie (zażalenie) w trybie art. 37 k.p.a. Weryfikacja przebiegu poddanego kontroli sądu postępowania prowadzi do wniosku, że Starosta dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, sąd nie ma wątpliwości, że postępowanie organu w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób wadliwy. Starosta po otrzymaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. winien ją wykonać. Z decyzji tej wyraźnie wynika, że stronie skarżącej nie został wydzielony pełny należny ekwiwalent gruntowy za działkę nr [...] o równej wartości szacunkowej. Skoro organ administracji publicznej do dnia dzisiejszego nie wykonał tej decyzji, skarga na bezczynność okazała się uzasadniona (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Podnieść należy, że bezczynność organu skutkowała tym, że 20 sierpnia 2013 r. Agencja Nieruchomości Rolnych, działająca w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa sprzedała małżonkom [...] działkę nr [...] obejmującą powierzchnię działki nr [...] (stanowiącą przed scaleniem własność strony skarżącej). Stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., wydanie przez Sąd orzeczenia w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bezczynność organu również miała charakter rażący. Organ przekroczył ustawowe terminy załatwienia sprawy, przy czym nie wskazał żadnych argumentów, które mogłyby uzasadniać kilkuletnie postępowanie w niniejszej sprawie. Argumentów takich sąd nie dopatrzył się także po zbadaniu akt sprawy. Działanie organu należy więc zinterpretować jako lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu. Organ naruszył zasadę szybkości postępowania nakazującą organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.), jak również zawarte w art. 7 i art. 8 k.p.a. zasady stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wszystko to prowadzi do wniosku, że bezczynność organu w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w wyroku.