II SAB/Sz 47/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność R. Z. I. L.-W. w S. w przedmiocie skreślenia z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt postanawia odrzucić skargę. Pismem z 18 grudnia 2024 r. Fundacja O. (dawniej Fundacja C. ), dalej jako "skarżąca", wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą, na bezczynność Rady Z Izby Lekarsko-Weterynaryjnej, w sprawie skreślenia z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 8 art. 6, art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 24 ze zm., dalej: "u.z.l.z.") poprzez wykreślenie, po przeprowadzeniu, jej zdaniem, w ekspresowym tempie postępowania administracyjnego, gabinetu weterynaryjnego Fundacji [...] z rejestru zakładów leczniczych dla zwierząt z powodu nieprowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym braku podobnych działań wobec innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie rażącej bezczynności oraz naruszenia zasady równego traktowania przez Radę Zachodniopomorskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w stosunku do Fundacji [...]; zobowiązanie organu do przedstawienia dokumentów rejestrowych wszystkich wskazanych w skardze podmiotów, które nie są przedsiębiorcami, a prowadzą działalność weterynaryjną; przywrócenie gabinetu weterynaryjnego Fundacji O. do rejestru zakładów leczniczych dla zwierząt lub wykreślenie z rejestru wszystkich podmiotów, które prowadzą działalność weterynaryjną bez formy działalności gospodarczej, zgodnie z zasadą równego traktowania. W odpowiedzi na skargę z 29 stycznia 2025 r. oraz w piśmie z 25 kwietnia 2025 r., Rada Z Izby Lekarsko-Weterynaryjnej, (dalej "organ"), wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ podał, że w sprawie została wydana uchwała nr 119/2023/VIII/E Rady Z Izby Lekarsko-Weterynaryjnej z 27 stycznia 2023 r., którą Rada skreśliła z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt zakład pod nazwą Gabinet Weterynaryjny "[...]", działający pod adresem: ul. [...], [...]. Uchwała ta została utrzymana w mocy przez uchwałę nr 5/2023/VIII Prezydium Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej z 30 maja 2023 r., dlatego też nie jest uprawnione twierdzenie skarżącej o zaistnieniu stanu bezczynności. Organ dodał, że na gruncie przepisów u.z.l.z., w szczególności przepisów art. 19 i 20, skarżącej nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt zakładów prowadzonych przez inne osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 5 ust. 1 ustawy). Organ podkreślił, że skarżąca nigdy nie złożyła do Rady wniosku o skreślenie określonego zakładu, prowadzonego przez inny podmiot. Tym samym nie można Radzie zarzucić, że nie podjęła wymaganego w danej sytuacji rozstrzygnięcia procesowego. Zdaniem organu zarzuty pod adresem Rady wyrażone w skardze, w świetle art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego, co powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Organ argumentację poparł poglądami z orzecznictwa sądowego dotyczącymi braku interesu prawnego skarżącej w sprawie dotyczącej skreślenia z ewidencji podmiotów trzecich. W replice do odpowiedzi na skargę, w piśmie z 24 marca 2025 r., skarżąca podkreśliła m.in., że "skarga nie dotyczy samego faktu skreślenia, lecz braku podejmowania analogicznych działań wobec innych podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji" oraz powołała się na fragment uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej z 30 maja 2023 r. wskazujący na formułowany w stosunku do organu I instancji ogólny postulat wszczęcia analogicznych postępowań, jak wobec skarżącej, w stosunku do innych podmiotów, które nie spełniają wymogów u.z.l.z. do prowadzenia zakładów leczniczych dla zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przypomnieć należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo upływu terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego organ w chwili orzekania co do zasadności skargi na bezczynność nie wydał aktu lub nie podjął czynności, do czego był zobowiązany (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 1453/15). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem jest bezsporne, że wobec skarżącej właściwe organy lekarsko-weterynaryjne wydały dwie uchwały kreujące jej sytuację prawną. Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego wynika, że w sprawie skarga została wniesiona 29 stycznia 2025 r., w tym bowiem dniu została nadana w placówce właściwego operatora pocztowego. Natomiast wydane w sprawie skreślenia skarżącej z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt rozstrzygnięcia, co jest bezsporne, zostały wydane: uchwała nr 119/2023/VIII/E Rady Z Izby Lekarsko-Weterynaryjnej - 27 stycznia 2023 r., a utrzymująca ją w mocy uchwała nr 5/2023/VIII Prezydium Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej - 30 maja 2023 r. W takiej sytuacji sąd administracyjny nie może merytorycznie orzekać w przedmiocie skargi na bezczynność organu w postępowaniu kwestionującym rozstrzygnięcie o skreśleniu wydanym na podstawie art. 19 u.z.l.z. Brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy w takich wypadkach wynika z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z uchwałą, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Jednak w niniejszej sprawie skarżąca zarzuca również bezczynność organu w kreowaniu stosunków prawnych podobnych podmiotów trzecich, bez zachowania analogii do jej sytuacji prawnoprocesowej. Ma się to wyrażać w naruszeniu przez organ przepisów wymienionych w skardze. W tym miejscu warto zauważyć, że zakład leczniczy dla zwierząt świadczy usługi weterynaryjne po uzyskaniu wpisu do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt. Ewidencja jest rejestrem działalności regulowanej w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców. Ewidencję prowadzi właściwa ze względu na siedzibę zakładu leczniczego dla zwierząt okręgowa rada lekarsko-weterynaryjna (art. 16 ust. 1-3 u.z.l.z.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.l.z., w przypadku stwierdzenia, że zakład leczniczy dla zwierząt przestał spełniać wymogi określone odpowiednio w art. 5-11 lub narusza inne przepisy ustawy albo zostało stwierdzone naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, okręgowa izba lekarsko-weterynaryjna wyznacza termin do usunięcia uchybień, a po jego bezskutecznym upływie może podjąć uchwałę o skreśleniu zakładu z ewidencji. Ustawa określa również przesłanki obligatoryjnego skreślenia zakładu z ewidencji, w drodze uchwały okręgowej izby lekarsko-weterynaryjnej (art. 19 ust. 2-3, 5-6 art. 20 u.z.l.z.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.l.z., wpis, odmowa wpisu, zmiana wpisu, skreślenie z ewidencji następuje w drodze uchwały właściwej okręgowej rady lekarsko-weterynaryjnej. Do postępowania w sprawie wpisu, odmowy wpisu, zmiany wpisu i skreślenia z ewidencji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 22 u.z.l.z.). Z przepisów ustawy wynika również, że do kompetencji okręgowej rady lekarsko-weterynaryjnej należy sprawowanie nadzoru nad działalnością zakładów leczniczych. W ramach nadzoru okręgowa rada jest uprawniona do przeprowadzania kontroli zakładów leczniczych dla zwierząt oraz żądania wglądu do dokumentacji świadczonych usług weterynaryjnych, prowadzonej przez zakład leczniczy dla zwierząt. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządza się protokół, do którego uwagi może zgłosić kierownik zakładu albo osoba przez niego upoważniona (art. 23 ust. 1, 2, 4 i 5 u.z.l.z.). Z powołanych przepisów wynika, że okręgowa rada lekarsko-weterynaryjna wydaje akty mające charakter decyzji administracyjnych (lub – w kwestiach procesowych – postanowień), przybierające postać uchwały, w sprawach dotyczących wpisu, odmowy wpisu, zmiany wpisu albo skreślenia z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt. Akty tego rodzaju, jak również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach przez okręgową radę lekarsko-weterynaryjną mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jednak stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 19 u.z.l.z. i następne jest wyłącznie podmiot prowadzący dany zakład leczniczy dla zwierząt. Wyłącznie podmiot prowadzący zakład leczniczy ma interes prawny w sprawie dotyczącej skreślenia z ewidencji. Złożone przez podmiot trzeci żądanie weryfikacji zgodności z prawem działalności podmiotu prowadzącego zakład leczniczy dla zwierząt może stanowić podstawę do wszczęcia z urzędu przez okręgową radę lekarsko-weterynaryjną postępowania w sprawie skreślenia tego podmiotu z ewidencji. Taki podmiot trzeci, nie mając interesu prawnego i nie będąc stroną postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji, nie może korzystać ze środków prawnych skarżenia bezczynności okręgowej rady. Okręgowa rada realizuje w tym przypadku wyłącznie interes publiczny, wykonując zadania z zakresu nadzoru nad działalnością podmiotów prowadzących zakłady lecznicze dla zwierząt (por. postanowienie WSA w Lublinie z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 57/24). Tym samym skarżąca nie może skarżyć bezczynności organu w niniejszej sprawie, zwłaszcza wskazując na naruszenie: zasady równego traktowania, wynikającą z Konstytucji RP, która z zasady jest źródłem gwarancji a nie praw, materializujących się w treści ustaw, zasad ogólnych z k.p.a., czy też w oparciu o przepis odsyłający do stosowania k.p.a., skoro skarżąca w oczywisty sposób nie ma interesu prawnego w żadnej sprawie, w której Rada Z Izby Lekarsko-Weterynaryjnej może podejmować wobec innego podmiotu prowadzącego gabinet weterynaryjny czynności władcze zaskarżalne do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wniesiona skarga w niniejszej sprawie na bezczynność organu administracji w przedmiocie skreślenia z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt nie może odnieść skutku i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż podane w punktach 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wobec tego Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 p.p.s.a. jak w sentencji.