II SAB/Sz 49/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie likwidacji działalności fermy trzody chlewnej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. W.T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji działalności "dzikiej" fermy trzody chlewnej na działce [...]. W uzasadnieniu skargi podał, że na działce nr [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, A.P. zasiedlił obiekt starej chlewni wprowadzając [...] szt. warchlaków, co w efekcie daje [...], nie posiadając decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o warunkach zabudowy, ani pozwolenia na budowę. Inwestor – A.P. w dniu [...] r. złożył wniosek do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej hodowli [...]. W odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy [...] w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu tuczu trzody chlewnej w ilości do [...] w obiektach chlewni położnych na działce nr [...] ha, położonej w obrębie wsi [...], uznając, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia decyzji, znajdującej się w przekazanych do Sądu aktach administracyjnych, wynika, że Wójt Gminy [...] stwierdził, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie przewidują konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla chowu trzody chlewnej w ilości do [...]. Następnie W.T. podał w skardze, że w jego ocenie powyższa decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z naruszeniem prawa, co potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmując w dniu [...], stwierdzającą nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. Z tych względów, według skarżącego, na Wójcie ciąży moralny obowiązek naprawienia błędu i wszczęcia postępowania wstrzymującego działalność "dzikiej" fermy i doprowadzenia sprawy do stanu zerowego, zgodnie z jego wnioskami z dnia [...] r. Przed wniesieniem skargi W.T. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie wstrzymania działalności "dzikiej" fermy trzody chlewnej we wsi [...], powołując się m.in. na stanowisko Inspekcji Ochrony Środowiska Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], delegatura w [...], zaprezentowane w piśmie z dnia [...] r. i wskazujące na to, że do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ochrony środowiska oraz podejmowania stosownych działań, zgodnie z art. 379 ust. 1 do 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, uprawnionym organem jest Wójt Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na powyższe zażalenie stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie występuje bezczynność Wójta Gminy [...], ponieważ wstrzymanie działalności fermy należy do kompetencji innych organów: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] lub Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wyjaśnił, iż podstawą umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań związanych z realizacją chowu trzody chlewnej była podana przez inwestora ilość trzody chlewnej, którą określono we wniosku na poziomie do [...]. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z 2004 r.) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie przewiduje w swoim katalogu tego rodzaju przedsięwzięcia. Następnie Wójt zwrócił uwagę, że konflikty z inwestorem rozpoczęły się z chwilą wprowadzenia do chlewni większej ilości tuczu niż przewidziano we wniosku. Skargi mieszkańców [...] kierowane były do różnych instytucji, które przeprowadzały kontrole, narzucały inwestorowi wnioski do realizacji i dokonywały powtórnej kontroli. Żadna instytucja nie podejmowała działań zmierzających do zamknięcia działalności chlewni, w tym także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które stwierdziło, że instytucjami mogącymi zamknąć tucz trzody chlewnej są Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska lub Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Instytucje te przeprowadziły kontrole na terenie obiektu i w protokołach umieściły swoje zastrzeżenia z terminem ich likwidacji przez inwestora. Inwestor na chwilę obecną przeprowadził niezbędne remonty obiektów i zostały one przyjęte przez zespoły kontrolujące. Wójt stwierdził, że podejmuje kroki mające na uwadze dobro mieszkańców i inwestora, czyniąc działania w kierunku zakończenia konfliktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przeprowadzona kontrola działań Wójta Gminy [...] w kontekście zarzucanej organowi bezczynności w zakresie likwidacji działalności fermy trzody chlewnej prowadzonej na działce nr [...], doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności zasadne jest wyjaśnienie, że środek dyscyplinujący organy administracji publicznej w zakresie terminowego załatwiania spraw administracyjnych w postaci skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego powiązany jest z kompetencjami tego sądu do rozstrzygania skarg na określone czynności z zakresu administracji publicznej. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a niniejszego artykułu. Oznacza to, iż skarga na bezczynność służy, jeżeli organ nie wydaje decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 ww. ustawy. Dla otwarcia drogi postępowania administracyjnego dla ochrony jednostki niezbędne jest spełnienie przesłanek podstawowych, które wyznaczają zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego – art. 1 pkt 1 i 2 kpa oraz przesłanek szczególnych wyznaczonych przepisami kpa w związku z przepisami prawa materialnego. Do przesłanek szczególnych należy zaliczyć oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub zasadzie oficjalności. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższy artykuł nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Spełnienie przesłanek podstawowych i przesłanek szczególnych jest zatem istotne dla ustalenia bezczynności organu administracji publicznej. Jak już bowiem wyżej wspomniano, bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Inaczej mówiąc, w razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organu administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, iż nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1341/06, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie koniecznym stało się ustalenie, czy w związku z żądaniem W.T. wstrzymania i likwidacji działalności fermy trzody chlewnej prowadzonej na sąsiadującej z jego nieruchomością działce nr [...] we wsi [...], sformułowanym na podstawie art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), Wójt Gminy [...] miał prawo i jednocześnie obowiązek jego merytorycznego rozpoznania. Przywołany przepis stanowi, że marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Przepis ten ma zatem charakter kompetencyjny, określając jakie organy sprawują kontrolę nad przestrzeganiem zasad związanych z ochroną środowiska. Nie wynika z niego uprawnienie organu do wstrzymania działalności zakładu lub użytkowania instalacji. Przepis ten stanowi, że określone w nim organy mają prawo o działania w zakresie swojej właściwości, która została określona i skonkretyzowana w innych przepisach ustawy. Ustawa Prawo ochrony środowiska daje wójtowi prawo do wstrzymania użytkowania instalacji ale tylko w sytuacji określonej w art. 368 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. gdy osoba fizyczna nie dostosowała się do wymagań decyzji, o której mowa w art. 363. Zgodnie z art. 363 ww. ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Istotne znaczenie dla oceny zasadności skargi ma jednak treść art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska, wedle którego postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale (obejmującym art. 362 do 375), wszczyna się z urzędu. A zatem nie jest to postępowanie wszczynane na wniosek. Skutkiem tego, jeżeli strona, skarżący składa wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o której mowa w art. 363, to taki wniosek nie jest wiążący i organ może go jedynie potraktować jako sygnalizację - zgłoszenia o możliwych nieprawidłowościach. Wniosek taki nie obliguje jednak organu do wszczęcia postępowania a tym samym do wydania decyzji, której nie przestrzeganie dopiero mogłoby doprowadzić do wstrzymania działalności instalacji. Z przedstawionych regulacji wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji orzekającej o wstrzymaniu prowadzenia działalności powodującej pogorszenie środowiska bądź zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi, wszczynane jest z urzędu przez właściwy organ. tj. wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. A zatem skoro ustawa - Prawo ochrony środowiska nie dopuszcza możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania ww. decyzji na wniosek osoby zainteresowanej, należy uznać, iż osoba ta poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu, nie może oczekiwać od sądu administracyjnego, aby zobowiązał on organ do wszczęcia takiego postępowania w celu wydania decyzji. Mając zaś na uwadze, iż postępowanie administracyjne w tym zakresie wszczynane jest wyłącznie z urzędu, to nie można mówić o bezczynności organu w wydaniu decyzji, w sytuacji kiedy organ ten w ogóle nie wszczął i nie prowadził takiego postępowania. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).