II SAB/Sz 49/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Burmistrza T. do udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdza, iż bezczynność Burmistrza T. w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje skarżącej M. P. od Burmistrza T. kwotę [...]([...]) złotych, a w pozostałej części wniosek skarżącej w tym zakresie oddala, IV. zasądza od Burmistrza T. na rzecz skarżącej M. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. P. (dalej: "skarżąca") wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Skarżąca, w dniu 14 stycznia 2019 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej w skrócie: "u.d.i.p.", zwróciła się drogą poczty elektronicznej do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o wysokości ulg (raty albo inne) udzielonych w latach 2010 – 2018 z tytułu spłaty w podatku od nieruchomości. Wnosiła o podanie wysokości tych ulg. Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. poinformował skarżącą, że dane dotyczące ulg w podatku od nieruchomości zostały przekazane w trybie art. 11 pkt 1 u.d.i.p. oraz zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o finansach publicznych. W skardze do Sądu, złożonej za pośrednictwem organu w dniu 27 maja 2019 r., skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącej żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że tryb działania przyjęty przez organ oznacza, że do dnia wniesienia skargi, organ nie odpowiedział na wniosek złożony przez skarżącą. Tym samym organ nie tylko nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ale także nie podjął innych czynności przewidzianych przepisami u.d.i.p., tj. w szczególności nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie powiadomił o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjaśniła, że organ potwierdził otrzymanie jej wniosku w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r. Oznacza to, że wniosek został prawidłowo doręczony organowi (wpłynął na serwer) w dniu wysłania, tj. 14 stycznia 2019 r. Tym samym podmiot zobowiązany był udostępnić żądaną informację do 28 stycznia 2019 r., czego nie uczynił. Skarżąca wskazała, że żądanej informacji nie uzyskała do dnia wysłania niniejszej skargi. Zdaniem skarżącej, organ przeoczył dyspozycję art. 10 u.d.i.p., zobowiązującego do udostępnienia na wniosek zainteresowanych podmiotów informacji, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium. Żądana informacja, jak wskazuje odpowiedź organu, nie została udostępniona w żadnym ze wskazanych trybów z art. 11 pkt 1 u.d.i.p. oraz z art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że organ był zobowiązany udostępnić informację na wniosek skarżącej. Skarżąca wskazała, że nie posiada wiedzy, czy żądana informacja została udostępniona na stronie organu. Pomimo podjętej próby nie udało się jej takiej informacji na stronie organu odnaleźć. Według skarżącej, bezczynność organu uznać należy za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie tylko dopuścił się bezczynności w znaczący sposób przekraczając dopuszczalne przez u.d.i.p. terminy udostępnienia informacji publicznej, lecz także nie zastosował żadnego z trybów wskazanych w u.d.i.p. dla załatwienia sprawy. Skarżąca argumentowała, że kwota wnioskowana przez nią o zasądzenie od organu w wysokości [...] zł, jest kwotą mającą jedynie symboliczny, nierepresyjny charakter. Zasądzenie tej kwoty powinno mieć jednak jednoznacznie charakter prewencyjny, ograniczający w przyszłości podejmowanie przez organ działań godzących w konstytucyjnie chronione wartości oraz niezgodnych z u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się ze skargą w dniu 26 czerwca 2019 r. udostępnił skarżącej informację publiczną w zakresie objętym żądaniem. Wskazał, że informacja ta była uprzednio podawana do publicznej wiadomości w sposób podany skarżącej. Nie mniej jednak organ uznał, iż rację ma skarżąca, że w przypadku, gdy informacja nie jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, to niezależnie od formy jej upublicznienia winna zostać udostępniona na wniosek strony. Wobec powyższego, organ przekazał skarżącej żądaną informację, a zatem prowadzenie postępowania [sądowego] stało się bezprzedmiotowe. W aktach dołączonych do odpowiedzi na skargę znajduje się pismo organu z dnia 26 czerwca 2019 r. wraz z załącznikiem i dowodem doręczenia pisma skarżącej, którym organ udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną na wniosek z dnia 14 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sąd dokonał kontroli bezczynności organu, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie udostępnienia skarżącej informacji publicznej w zakresie wysokości ulg (raty albo inne) udzielonych w latach 2010 – 2018 z tytułu spłaty podatku od nieruchomości, ze wskazaniem wysokości tych ulg. Sądowa kontrola sprawy ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p.". W świetle art. 1 ust. 1, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej. Bez wątpienia organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent), jest organem władzy publicznej, zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, jeżeli pozostaje w jej posiadaniu. Informacja w zakresie ulg w podatku od nieruchomości, ze wskazaniem ich wysokości dotyczy informacji o dochodach Gminy, dotyczy więc informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z przepisami u.d.i.p. podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji publicznej, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej – jest to czynność materialno-techniczna, 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z akt sprawy wynika, czego organ nie kwestionował, że w dniu 14 stycznia 2019 r. drogą elektroniczną wpłynął (na jego platformę) wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r., w odpowiedzi na ww. wniosek, organ poinformował skarżącą, że dane dotyczące ulg w podatku od nieruchomości zostały przekazane w trybie art. 11 pkt 1 u.d.i.p. oraz zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o finansach publicznych. Skarżąca w dniu 27 maja 2019 r. wystąpiła, za pośrednictwem organu, ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy podnosząc, że organ nie odpowiedział na złożony przez nią wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ani nie podjął żadnych innych czynności przewidzianych w u.d.i.p. Żądanej informacji skarżąca nie uzyskała do dnia wysłania niniejszej skargi. Stan ten potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej dopiero po wniesieniu przez nią skargi na bezczynność organu. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany organ nie podejmuje czynności nakazanej prawem w przewidzianym terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu". Nie miała znaczenia dla wyniku sprawy argumentacja organu, że żądana informacja została udostępniona w trybie art. 11 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o finansach publicznych, skoro jak słusznie podniosła to skarżąca, organ nie wskazał adresu publikacji tejże informacji. Także samo przekazanie informacji publicznej do publikacji w trybie ww. przepisów nie oznacza, że informacja ta została udostępniona. Jak podkreślała przy tym skarżąca, pomimo podjętej próby, nie mogła tej informacji odnaleźć. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a ponadto stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jak wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy przy tym uwzględnić, że w przypadku zaskarżenia bezczynności organu, Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest wziąć pod uwagę również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia do chwili orzekania. W ocenie Sądu, bez wątpienia do momentu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże, po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność organ udzielił odpowiedzi na wniosek, przesyłając skarżącej pocztą elektroniczną żądaną informację o ulgach w podatku od nieruchomości, udzielonych przez ten organ w latach 2010-2018. Potwierdzeniem tego faktu jest pismo organu z dowodem doręczenia, które znajdują się w aktach sprawy. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności, wobec czego sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że na wniosek skarżącej o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, stał się bezprzedmiotowy. Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Kierując się powyższym, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł – w pkt I sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowego. Sąd mając na względzie obowiązek wynikający z art. 149 § 1a ww. ustawy, stwierdził w pkt II sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie organ przekroczył termin czternastodniowy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednakże zachowaniu organu nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania strony skarżącej i obowiązków nałożonych ustawą. Organ pozostawał w przekonaniu, że udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem strony, a po drugie reagował na jej pisma. Sąd wziął także pod uwagę niekwestionowaną okoliczność, że organ uczynił zadość żądaniu skarżącej. Orzekając w przedmiocie przyznania skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę, że środek ten ma charakter uznaniowy i pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną polegającą na dotkliwości wiążącej się z koniecznością wydatkowania przez organ kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, co będzie wzmacniało gwarancje terminowego załatwiana spraw. Środek ten ma zarazem znaczenie kompensacyjne, a przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze uszczerbku (krzywdy, straty, itd.), jakiego doznał skarżący wskutek bezczynności organu administracji. Uwzględniając wskazane wyżej kryteria orzekania, Sąd zauważa, że kierując żądanie zasądzenia od organu kwoty [...]zł, skarżąca nie powołała wystąpienia jakiejkolwiek dotkliwości ww. rodzaju, której miałaby doznać w postaci krzywd lub innych strat z powodu wadliwie działającej administracji publicznej. Tego rodzaju okoliczności nie wynikają też z całokształtu akt sprawy. Zdaniem Sądu, również z uwagi na przedmiot sprawy, która dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że bezczynność organu spowodowała ww. skutki, wymagające zadośćuczynienia skarżącej. Przy tym, jak podnosiła sama skarżąca w skardze, zasądzenie rzeczonej kwoty ma dla niej jednoznacznie charakter prewencyjny. W takiej sytuacji Sąd uznał, że żądanie skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej zasługuje na uwzględnienie w części obejmującej kwotę [...]zł. Kwota ta została zasądzona dla skarżącej w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki oraz jej przyczyn, a służyć ma jako środek przeciwdziałania zjawisku bezczynności i dyscyplinowania organu na przyszłość. Z powodów wyżej podniesionych Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącej w pozostałym zakresie żądanej sumy pieniężnej. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżącej od organu, Sąd orzekł, jak w pkt IV wyroku, w oparciu o art. 201 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.