II SAB/Sz 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego M. K. z dnia [...] listopada 2020 r., II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia 31 października 2020 r. M. K. (dalej przywoływany jako: "Wnioskodawca", "Skarżący"), wystąpił do Wójta Gminy S. (dalej: "Gmina" lub "Organ") o udzielenie informacji dotyczącej: 1) oświadczenia o rozwiązaniu umowy z p. D. P.; 2) rozwiązanie umowy o pracę 3) przyczyny rozwiązania umowy o pracę. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie ww. informacji na wskazany adres e-mail. 2. Pismem z dnia 6 listopada 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. poinformował Skarżącego, że zakres informacji o jakie się zwrócił, jest kwestią prywatną pracownika i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. bez względu na to czy pracownic pełni funkcje publiczne czy nie. Jako podstawę braku możliwości udostepnienia tego typu informacji wskazano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.d.i.p."). 3. Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. skierował do Organu ponaglenie. 4. W odpowiedzi na ponaglenie, pismem z dnia 23 listopada 2020 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. poinformował Skarżącego, że bez względu na posiadany lub nie status funkcjonariusza publicznego, każdej osobie fizycznej przysługuje prawo do prywatności. Jednocześnie w piśmie wskazano, że relacje pracodawca-pracownik nie podlegają przepisom u.d.i.p. i w związku z tym poinformowano, że nie ma podstaw do przekazania Skarżącemu informacji, o jakie się zwrócił. 5. W dniu 1 grudnia 2020 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w rozpatrzeniu ww wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił Organowi: 1) obrazę art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 EKPCz w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. przez nieuprawnione ograniczenie dostępu do informacji gromadzonej przez władze publiczne; 2) obrazę art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku; 3) obrazę art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez odmowę udostępnienia informacji publicznej w nieprzewidzianej przez prawo formie. Jednocześnie wniósł o: 1) doręczenie Skarżącemu odpowiedzi na skargę; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) zobowiązanie Organu do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem bądź wydanie aktu; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej – Wójt nie podjął żadnych czynności zmierzających do właściwego wykonania wniosku. W ocenie Skarżącego, nawet gdyby za wykonanie wniosku przyjąć pismo Kierownika GOPS, to w żaden sposób nie spełnia ono wymogów prawnych, tak formalnych, jak i merytorycznych. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 137, dalej przywoływana jako: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 –. ze zm., dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd zatem może rozpoznać sprawę bez wyznaczania rozprawy. Sąd odnotowuje także możliwość rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374). 8. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. 9. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. z 2019r., poz. 1429 ze zm. dalej "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wójta Gminy S. polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. 5. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że wniosek z dnia 31 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, który do Organu (prezentata - Urząd Gminy S. ) wpłynął w dniu 2 listopada 2020 r. nie spowodował jakiejkolwiek reakcji adresata. Wniosek został skierowany do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i kierownik tej jednostki organizacyjnej gminy korespondował ze Skarżącym. 6. W przypadku złożenia skargi na bezczynność obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się Skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez Skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. 8. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powyższego wątpliwości nie budzi, że wójt jako organ gminy jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. 9. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (v. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. 10. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; (4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co istotne, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Wskazać jednak należy, że określone w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej dotyczy podmiotów, które są w posiadaniu informacji publicznej. Rozstrzygnięcie Sądu dotyczy zatem wyłącznie stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy S. na skutek złożonego wniosku o dostęp do informacji publicznej, a więc wskazuje na konieczność jego załatwienia zgodnie z przywołanymi przepisami u.d.i.p. 11. Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy stwierdzić należy, że Wójt, nie dopełnił powyższych obowiązków. Nie odpowiedział na wniosek Skarżącego; nie poinformował Skarżącego w ogóle o charakterze wnioskowanych informacji. Za odpowiedź Organu zobowiązanego nie sposób bowiem uznać pisma Kierownika GOPS. Jedynie informacyjnie, ponownie Sąd wskazuje, że w przypadku powołania się na przepis art. 5 u.d.i.p. stosowną formą (odmownego) załatwienia sprawy jest wydanie przez organ decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Organ do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 31 października 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 12. Stwierdzając po stronie Organu stan bezczynności, Sąd nie uznał aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W tej sprawie bezczynność Wójta nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. 13. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w punkcie 4 sentencji wyroku.