II SAB/Sz 51/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego do rozpatrzenia wniosku R. G. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata A. M. kwotę [...] złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. R.G. w dniu [...] r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. nr 112, poz.1198), zwrócił się z prośbą do Dyrektora Aresztu Śledczego o udostępnienie mu informacji publicznej dotyczącej cen:"zup mlecznych, zup obiadowych, ziemniaków, kaszy, ryżu, sosów obiadowych, surówek, kotleta mielonego, pulpeta, wątroby, paprykarza, konserwy mięsnej, placka ziemniaczanego, pieczeni mięsnej, parówek, kiełbas, salcesonu, kompotu, kawy", obejmujący okres od [...] r. do [...] r. oraz o przedstawienie mu kserokopii faktur potwierdzających zakup ww. produktów. Dyrektor Aresztu Śledczego pismem z dnia [...] r. odmówił R.G. podania żądanej informacji, uznając że ceny poszczególnych składników dań, w tym między innymi zup mlecznych, obiadowych, sosów, kotleta, placka ziemniaczanego mają charakter informacji przetworzonej, a wnioskujący nie wykazał interesu publicznego. R.G. w dniu [...] r. (data nadania skargi) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego polegającą na nie wydaniu decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji publicznej, uzupełnioną następnie pismem procesowym z dnia [...] r. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego do udostępnienia mu informacji publicznej, zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] r. w zakresie, w którym informacja ta nie wymaga przetworzenia, a w przypadku nie uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji, - zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, albowiem koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącego w żadnym zakresie. R.G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji przetworzonych, a tym samym niewłaściwe zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego sprawy, b) art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak wskazania przez Dyrektora Aresztu Śledczego, w jego piśmie z dnia [...] r., w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona i jednocześnie przedwczesną odmowę udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że część z żądanych przez niego informacji nie wymagała przetworzenia, a tym samym nie zachodziła konieczność wykazywania interesu publicznego w ich uzyskaniu. Zdaniem skarżącego, o ile przyjąć za zasadne należy twierdzenie, że cena dania obiadowego wymaga przetworzenia, to już np. ceny: ziemniaków, kaszy, ryżu, konserw mięsnych, wędlin, czy kawy przetworzenia nie wymagają. Tym samym błędne jest stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego, że zebranie takich informacji wymaga dokonania obliczeń, skoro z wniosku o udzielenie informacji publicznej wynika, że domagał się udzielenia informacji dotyczących cen jednostkowych poszczególnych artykułów. W ocenie R.G. administracja aresztu śledczego z pewnością dysponuje dowodami zakupu poszczególnych składników posiłków wydawanych osadzonym. On sam nie domagał się wykonania obliczeń i analiz, a jedynie informacji, jakie są ceny jednostkowe poszczególnych składników nabywanych w ramach gospodarki żywnościowej przez administrację aresztu śledczego. Żądał jedynie dostępu do danych źródłowych, które wynikają z rejestrów, zbiorów, zestawień, a takie informacje nie mają charakteru przetworzonego. R.G. wskazał nadto, że sposób rozstrzygnięcia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie odpowiada wymogom stawianym przez ustawodawcę. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego poinformował go o odmowie udzielenia żądanej formacji. Tymczasem, stosowanie do treści art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dyrektor AŚ obowiązany był powiadomić wnioskodawcę o przyczynie nie udzielenia informacji, wskazując, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może zostać udzielona i wezwać do wykazania interesu publicznego. Dopiero po upływie 14 dni od takiego powiadomienia, jeśli wnioskodawca nie wykazałby interesu publicznego, Dyrektor obowiązany był wydać decyzję administracyjną, odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Dyrektor Aresztu Śledczego takiej decyzji jednak nie wydał. Zdaniem skarżącego organ, który ani nie dokonał czynności materialno-technicznej, czyli nie udzielił informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej udzielenie takiej informacji, pozostaje w zwłoce. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że odmówił podania skarżącemu żądanej informacji, a w szczególności wyliczonych kwot jednostkowych potraw uznając, że informacja, której domaga się skarżący jest informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał interesu publicznego we wniosku o jej otrzymanie. Dyrektor Aresztu Śledczego wskazał także, że w związku ze skargą wnioskodawcy dotyczącą wyżywienia i podania kwot jednostkowych poszczególnych potraw Dyrektor Okręgowy SW w piśmie z dnia [...] r. zajął stanowisko, że administracja jednostki penitencjarnej nie ma obowiązku podawania kwot jednostkowych poszczególnych potraw i składników żywnościowych wchodzących w skład dziennego jadłospisu. Skarżący otrzymuje wyżywienie przewidziane dla normy podstawowej "P", której stawka dzienna wynosi [...] zł. Organ podkreślił, że informacje publiczne, które nie wymagają przetworzenia, tj. faktury za zakup artykułów żywnościowych dla osadzonych są skarżącemu udostępniane. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, bowiem koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącego w żadnym zakresie. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podał, że żądanie skarżącego nie ma charakteru informacji publicznej, bowiem organ nie jest zobowiązany do prowadzenia takich danych i nie wynika to z żadnych przepisów. Skarżącemu został przedstawiony dzienny koszt posiłków i co się na nie składa, w związku z czym posiadał informacje w tym zakresie. Pełnomocnik organu okazał przykładowe zestawienia jadłospisu z dnia [...] r. oraz asygnatę rozchodową artykułów żywnościowych na dzień [...] r. Podał również, że zostały przedstawione skarżącemu faktury i jadłospisy za okres od [...] do [...] r., zapoznawał się z nimi przez kilka dni. Powyższe informacje zostały przedstawione skarżącemu już po wniesieniu przez niego skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga R.G. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., dotyczącym cen poszczególnych składników wydawanych posiłków w okresie od [...] do [...] r. Okolicznością sporną w sprawie jest charakter informacji, których udzielenia domagał się od organu skarżący. Istotne jest również to, czy do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi organ załatwił wniosek skarżącego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", która określa tryb udzielania informacji i której zadaniem jest organizacja systemu społecznej kontroli zadań administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do posiadanych przez tę administrację informacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem definicji informacji publicznej, stanowiąc jedynie w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Granice ujawnienia informacji publicznej zakreśla natomiast art. 5 ustawy, który zawiera ograniczenia co do możliwości udostępnienia informacji z uwagi na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiący, iż informację przetworzoną można uzyskać w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd uznaje za celowe przypomnieć, że bogata praktyka orzecznicza sądów administracyjnych pozwala stwierdzić, że informacją przetworzoną, jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Można także wyrazić pogląd, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por.: wyrok NSA z dnia 17.10.2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05 LEX 281369 ). W takim zatem kontekście Dyrektor Aresztu Śledczego winien był rozpatrzyć żądania skarżącego zawarte w jego wniosku. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w formie zwykłego pisma, uznając przy tym, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał interesu publicznego. Dzienny koszt posiłków i wyszczególnienie i co się na nie składa został przedstawiony skarżącemu dopiero po wniesieniu przez niego skargi do sądu. Powyższe okoliczności są zatem wystarczające do stwierdzenia bezczynności organu, gdyż nie dostosował się on do obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli bowiem żądane przez wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną, to ustawa ta przewiduje tylko trzy możliwe zachowania organu: 1) udostępnienie informacji, 2) umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy, 3) odmowę udostępnienia informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w sposób zgodny z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, a umorzenie lub odmowa wymaga wydania decyzji, stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie organ nie załatwił wniosku skarżącego w żaden przedstawiony wyżej sposób. Jeżeli bowiem organ uważał, że skarżący żąda informacji przetworzonej, to winien był go wezwać do wykazania w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a po ewentualnym bezskutecznym upływie terminu – wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, ONSA i WSA 2011/6/127). Tymczasem w niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana, a do skarżącego nie skierowano wskazanego wyżej wezwania. Podkreślić też trzeba, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności należy traktować przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Reasumując stwierdzić należy, że w ustalonych okolicznościach sprawy Dyrektor Aresztu Śledczego do dnia wyrokowania w sprawie w istocie nie rozpatrzył wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej i w tym zakresie pozostawał w bezczynności. Rozpoznając ponownie wniosek organ powinien rozważyć, które z żądań jest informacją nieprzetworzoną, a która jest przetworzoną, obowiązany jest to uczynić, z uwzględnieniem wyżej przywołanych poglądów. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie w punkcie II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z przekonania organu, że udzielając stronie odpowiedzi pismem z dnia [...] r. załatwił sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 powyższej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).