II SAB/Sz 51/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi R.D. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. R. D. (dalej: "Strona", "Skarżący") złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej: "PPIS") w dniu 26 stycznia 2018 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na 19 pytań: 1. Ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych dotyczących szczepień przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze typu b, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, odrze, śwince i różyczce? 2. Ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych po poddaniu szczepionki błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze typu b, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, odrze, śwince i różyczce? 3. Jaki charakter miały odnotowane Niepożądane Odczyny Poszczepienne? (proszę o odpowiedź z podziałem na ilość i rodzaje - w zakresie pytania 1 oraz 2) 4. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne? 5. W jaki sposób i przez kogo jest ustalana aktualna sytuacja epidemiologiczna na terytorium Polski, w oparciu o którą jest opracowywany Program S. Ochronnych na dany rok? 6. Czy w Polsce przeprowadza się badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością? (Stwierdzenie wrodzonego lub nabytego niedoboru odporności stanowi przeciwwskazanie do szczepienia). 7. Czy rejestr Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych prowadzony przez Państwa instytucję podlega kontroli sądowej? Jeśli tak to jaki sąd jest władny, jeśli nie, to proszę o wyjaśnienie z jakiego powodu nie podlega kontroli? 8. Czy stwierdzenie ciężkiego Niepożądanego Odczynu Poszczepiennego powoduje skutki prawne (np. konieczność wycofania partii szczepionki)? 9. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują? 10. Od którego roku dane te są gromadzone? 11. Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy? 12. Czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne? 13. Wedle Światowej Organizacji Zdrowia wyszczepialność na [...] nie przekracza 50 %, zaś od 11 czerwca 2017 r. obywatele [...] poruszają się swobodnie w ramach strefy Schengen (bez wiz) i obecnie przebywa ich na terytorium naszego państwa blisko 1 milion - Czy w związku z powyższym odnotowaliście Państwo epidemie chorób, których przymus dotyczy wśród tych obywateli lub obywateli naszego kraju? 14. Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. A. Z. (strona [...]). prof. J. W., dr H. C. (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, 1 (supl. 1): S 17—S 24) oraz dr P. G. (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz)? 15. Czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności1 w sytuacji przymusu szczepień i braku systemu odszkodowawczego? "Trybunał przypomina, że życie prywatne obejmuje integralność fizyczną i psychiczną osoby (nr [...], decyzja 07.01.98, DR 94, s. 91-93 ). W związku z tym Trybunał zbadał wniosek na podstawie artykułu 8 Konwencji, który stanowi co następuje: Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Władza publiczna nie może ingerować w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków, zgodnie z prawem koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, na ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Trybunał uważa, że obowiązkowe szczepienia jako przymusowe zabiegi medyczne oznaczając ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 ust. 1. " - orzeczenie Matter v. [...] wyrok z dnia 5 lipca 1999 r., niepublikowany, tak też orzeczenie Salvetti vs [...] z 2002 r., [...]. 16. czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Inspektor Sanitarny została skierowana już skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka? 17. Czy prawdą jest, że Inspektor Sanitarny dystrybuuje, dystrybuował, sprzedawał, sprzedaje szczepionki? 18. Jaki zysk Inspektor Sanitarny uzyskał z dystrybucji, sprzedaży szczepionek z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata kalendarzowe jak i sumaryczny? 19. Czy nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego Państwa Prawa w szczególności z zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników (art. 8 k.p.a. - zasada pogłębiania zaufania do prawa) przymuszanie do szczepień przez ten sam organ, który prowadzi rejestr Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych mający świadczyć o bezpieczeństwie szczepień, jak i dystrybuujący, sprzedający szczepionki, do których szczepienia przymusza? W uzasadnieniu wniosku Strona wskazała, że powyższe dane są niezbędne w związku z treścią pisma organu z dnia 22 grudnia 2017 r. mającego na celu przymuszenie do szczepień. Pismem z dnia 2 lutego 2018 r. (doręczonym w dniu 7 lutego 2018 r.) PPIS udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, informując Stronę, w zakresie pytań nr [...], że nie dotyczą one informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), natomiast w zakresie pytań od nr [...] do nr [...] oraz nr [...] do nr [...] udzielił żądanej informacji publicznej. Następnie Strona pismem z dnia 12 lutego 2018 r. wezwała Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej: "ZPWIS") o udzielenie informacji publicznej z dnia 25 stycznia 2018 r., wskazując, że udzielone odpowiedzi nie są pełne ani wyczerpujące. Zdaniem Strony, odpowiedzi na niektóre pytania są niedokładne i nie sposób doszukać się w nich wnioskowanych informacji. Wyjaśniła, że dla niej jako matki żądane informacje są szczególnie istotne. Organ ten wyjaśnił Stronie w piśmie z dnia 1 marca 2018 r., że PPIS udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek z dnia 25 stycznia 2018 r., odniósł się bezpośrednio do wszystkich zagadnień ujętych w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. a mieszczących się w zakresie jego kompetencji oraz udostępnił informacje, które posiadał. Prawidłowo wskazał pytania, które nie stanowią informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, ZPWIS po szczegółowej analizie zebranej dokumentacji odniósł się do pytań nr [...] i 19 zawartych w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. pomimo tego, że, jak wskazał tenże organ, nie stanowią one informacji publicznej oraz stwierdził, że odpowiedzi na pytania od nr [...] do nr [...], nr [...], nr [...], od nr [...] do nr [...] udzielone przez PPIS w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. są pełne i wyczerpujące. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na bezczynność PPIS Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: 1) zobowiązanie PPIS do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że do dnia jej sporządzenia organ nie udzielił pełnej żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt 1 u.d.i.p., co stanowi jego zdaniem naruszenie 14 dniowego terminu uregulowanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W dalszej części uzasadnienia przywołał tezy orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do kwestii bezczynności organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o umorzenie postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że Skarżący poza przytoczeniem obszernego orzecznictwa ograniczył się w skardze do stwierdzenia, że organ nie udzielił jej pełnej informacji; nie sprecyzował która z udzielonych informacji jest w jego ocenie niepełna, co uniemożliwia organowi merytoryczne ustosunkowanie się do skargi. Dalej stwierdził, że w sprawie nie występuje bezczynność organu ponieważ wniosek Skarżącego został zrealizowany; organ podjął wszelkie czynności zmierzające do udostępnienia wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zwrócenia uwagi wymaga, że Skarżący w sposób ogólnikowy sformułował w skardze zarzut naruszenia art.13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p") poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Niezależnie od powyższego, mając na względzie art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, Sąd wyjaśnia, co następuje. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazać należy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmowano, że w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02 – orzeczenie dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wyjaśnić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest uregulowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Nie ulega wątpliwości, że PPIS powołany do realizacji zadań publicznych z zakresu zdrowia publicznego jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie (art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz.U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na tym tle normatywnym żądane przez Skarżącego informacje w postaci informacji dotyczących szczepień ochronnych – jako informacje odnoszące się do realizacji zadań ustawowo przypisanych Państwowej Inspekcji Sanitarnej – należało uznać za informację publiczną w rozumieniu ustawy. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należało, iż bez wątpienia organ udzielił informacji w 14-dniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek wpłynął do organu w dniu 26 stycznia 2018 r. a odpowiedzi udzielono w dniu 2 lutego 2018 r. Organ udzielił Skarżącemu szczegółowej informacji w zakresie pytań od nr [...] do nr [...] oraz od nr [...] do nr [...], natomiast w odniesieniu do pytań 14, 15 i 16 prawidłowo stwierdził, iż nie dotyczą one informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż treść żądanych we wniosku informacji dotyczyła wiedzy organu w zakresie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (pytanie nr [...]), świadomości co do ilości powikłań, czy znajomości konkretnych publikacji dotyczących problemu powikłań (pytanie nr [...]); a także oceny zgodności prawa krajowego w zakresie szczepień ochronnych z Konstytucją RP (pytanie nr [...]). Pytania te wykraczały w ocenie Sądu poza pojęcie informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem, iżby w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie organ był obowiązany dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego z Konstytucją, racjonalności i celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu, czy też składać oświadczenia co do znajomości orzecznictwa Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Pytania Skarżącej zawarte w pkt 14, 15 i 19 wniosku nie dotyczyły informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, iż aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się ona odnosić do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź podejrzeń podmiotu domagającego się udostępnienia informacji, względnie przekonań tegoż podmiotu co do potencjalnej szkodliwości szczepień i niezgodności regulacji dotyczących szczepień obowiązkowych z innymi przepisami (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2017 r. o sygn. akt II SAB/Po 99/17 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może ona też odnosić się do subiektywnej świadomości osób pełniących funkcje organu czy ich wiedzy na temat orzecznictwa sądów czy trybunałów czy też fachowej literatury bądź publikacji. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do bezczynności organu, organ udzielił informacji w zakresie części pytań, natomiast w odniesieniu do pytań 14, 15 i 19 trafnie stwierdził, iż nie dotyczą one informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., co nie wymagało wydawania przez PPIS w tym zakresie odrębnych rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie organu odnośnie do pytań nr [...] i 19 było nieprecyzyjne, jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.