II SAB/Sz 54/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010r. sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Dnia [...] r. R. R. złożył w Zarządzie Dróg i Transportu Miejskiego wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności ul. [...], o powierzchni [...] m2 w okresach [...]r., celem ustawienia stoisk (straganów) handlowych. Pismem z dnia [...]r. Kierownik Działu Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał R. R. do usunięcia braku formalnego wniosku z dnia [...]r. przez przedłożenie decyzji lokalizacyjnej odnośnie planowanego terminu zajęcia pasa drogowego od dnia [...]r. do [...]r., wydanej przez zarządcę drogi na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Odpowiadając na powyższe wezwanie R. R. podniósł, że jest ono bezpodstawne. Zdaniem R. R., wskazany w wezwaniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy). Przepis art. 39 ust. 3 należy czytać łącznie z ust. 3a, z którego wynika, że dotyczy on inwestycji wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. Stoisko handlowe (stragan) nie jest inwestycją i jego postawienie nie wymaga żadnego zezwolenia lub zgłoszenia na podstawie przepisów prawa budowlanego, ani też projektu budowlanego. Zatem umieszczenie stoiska handlowego (straganu) nie wymaga też prowadzenia robót w pasie drogowym (ust. 3a pkt 3). W dniu [...]r. Kierownik Działu Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego wystosował do R. R. pismo, w którym poinformowano go, że planowane przezeń zajęcie pasa drogowego byłoby kwalifikowane jak zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, lecz wiązałoby się z umieszczeniem w pasie drogowym stoiska handlowego, czyli urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Art. 39 ust. 3 stanowi podstawę do wydawania tzw. decyzji lokalizacyjnych, którymi zarządca drogi uchyla generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym wszelkiego rodzaju rzeczy niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i jest obowiązany pouczyć stronę, zależnie od rodzaju wnioskowanego zajęcia pasa drogowego, m.in. o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzenia. W związku z tym poinformowano R. R., że jego podanie z [...]r. pozostawiono bez rozpoznania, ponieważ nie usunął on w terminie braku formalnego wniosku. Po uzyskaniu opisanego wyżej stanowiska R. R., w trybie art. 37 § 1 K.p.a., złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku z dnia [...]r. przez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego. Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za nieuzasadnione. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organów R. R., na podstawie art. 37 (winno być: "art. 3") § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w sprawie złożonego w dniu [...]r. wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie, na prawach wyłączności, pasa drogowego ul. Ku Słońcu wnosząc o wyznaczenie Zarządowi Dróg i Transportu Miejskiego terminu do wydania rozstrzygniecia w tym przedmiocie, w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi R. R. opisał dotychczasowym przebieg sprawy podtrzymując prezentowane stanowisko, że jego wniosek winien być rozpatrzony jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Skarżący podkreślił, że art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiera katalog tymczasowych obiektów budowlanych, zaliczając do tych obiektów strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotów i powłoki pneumatyczne, barakowozy i obiekty kontenerowe. Wspólną cechą konstrukcyjną tych obiektów są zadaszenia i boczne ściany. Tymczasem stragan jest w istocie stołem. Jest to blat z desek stojący na czterech drewnianych lub metalowych nogach. Nie posiada ścian ani zadaszenia. Dlatego też umieszczenie straganu w pasie drogowym nie wymaga decyzji lokalizacyjnej określonej w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. R. R. zauważył, że zarówno organ pierwszej instancji jaki i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie starały się wyjaśnić jaką konstrukcję miały mieć stragany, które zamierzał umieścić w pasie drogowym. Odpowiadając na skargę Kierownik Działu Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego wniósł o jej oddalenie podając, że w pasie drogowym ul. [...] jedyną dopuszczaną formą stoiska handlowego wzdłuż płotu cmentarza [...] (wpisanego do rejestru zabytków) jest stoisko w formie zaakceptowanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, uwidocznione w dołączonej do odpowiedzi na skargę wizualizacji. Wizualne ujednolicenie na tym terenie formy stoisk handlowych, posiadających zadaszenie, nastąpiło w roku [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola legalności obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie rozpoznania wniosku R. R. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...], na prawach wyłączności, celem ustawienia w nim stoisk handlowych (straganów). Pomimo, że w skardze jako organ, któremu strona zarzuca bezczynność wskazany został Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, oczywistym jest, że w istocie organem administracji do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, w tym wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jest Prezydent Miasta, zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Organ ten może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1 ww. ustawy). Zatem Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego jest jedynie jednostką organizacyjną Miasta, wykonującą zadania Prezydenta Miasta. W ocenie Sądu, wniosek R. R. z dnia [...]r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem ustawienia w nim stoisk handlowych (straganów), mógł zostać merytorycznie rozpoznany jedynie po uprzednim przedłożeniu decyzji w przedmiocie lokalizacji ww. obiektów we wskazanych odcinkach pasa drogowym ul. [...]w [...]. Pomimo, że ustawa o drogach publicznych w obecnej jej treści, w szczególności odnoszącej się do postanowień art. 39, może nastręczać pewne trudności interpretacyjne wobec rozbudowujących ten przepis nowelizacji, to nie ulega wątpliwości, że prawodawca przewiduje konieczność uzyskania dwóch odrębnych decyzji, przed posadowieniem w pasie drogowym obiektów lub urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, celem prowadzenia przy ich wykorzystaniu działalności gospodarczej. Pierwszą z tych decyzji jest decyzja w przedmiocie umieszczenia (lokalizowania) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń wydawana na mocy art. 39 ust. 3 ustawy. Przy podejmowaniu tej decyzji organ rozważa przede wszystkim, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za zlokalizowaniem w pasie drogowym, a więc miejscu do tego nie przeznaczonym, wnioskowanego obiektu lub urządzenia. W sytuacji pozytywnej weryfikacji tego celu, organ wydaje decyzję, którą wyraża zgodę na odstępstwo od ustawowego zakazu o którym mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, i jednocześnie określa, stosownie do realiów rozpoznawanej sprawy, rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz poucza inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia o czym stanowi art. 39 ust. 3a ww. ustawy. Z powyższej regulacji wynika zatem, że uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wydawanego w trybie art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, zarówno na umieszczenie w nim urządzeń jak i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, poprzedzone musi być wydaniem przez zarządcę drogi pozytywnej decyzji o umieszczeniu (zlokalizowaniu) w pasie drogowym obiektu lub urządzenia, o której to decyzji mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. Do wniosku takiego prowadzi przede wszystkim wykładnia art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 ustawy, pomimo, iż sam art. 40 ustawy nie określa wprost dokumentów wymaganych do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Nie czyni tego również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). bowiem nie uwzględnia ono, wprowadzonych po jego wydaniu, zmian w ustawie o drogach publicznych, w szczególności w art. 39 ust. 3. Przepis ten, w okresie wejścia w życie rozporządzenia, stanowiąc o potrzebie uzyskania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, obligował do uzyskania decyzji administracyjnej z art. 40 ustawy, czyli decyzji na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem aktualny w okresie rozstrzygania przedmiotowej sprawy stan prawny, jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia, przewiduje potrzebę uzyskanie dwóch decyzji zarządcy drogi. Odnosząc się w tym miejscu do akcentowanej przez skarżącego kwestii charakteru wniosku o zajęcie pasa drogowego, który w jego ocenie wyczerpywał przesłankę "zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3" art. 40 ust. 2 ustawy, bowiem nie dotyczył umieszczenia w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia, Sąd uznał, że zlokalizowanie w pasie drogowym ul. [...]w [...], wzdłuż płotu [...], stoiska handlowego – straganu, wymagało uzyskania decyzji o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. Skoro, jak wykazał organ w odpowiedzi na skargę, w pasie drogowym ul. [...] dopuszczalne byłoby co najwyżej umieszczenie stoiska handlowego (straganu) w ujednoliconej dla tego terenu formie architektonicznej – stoiska mającego określoną konstrukcję, zawierającą zadaszenie, to uzasadnione było uzależnienie przez organ możliwości uzyskania przez skarżącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od uprzedniego uzyskania i przedłożenia zezwolenia na zlokalizowanie takiego stoiska (straganu). Obiekt taki należało bowiem zakwalifikować do tymczasowego obiektu budowlanego. Art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) definiuje tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Do katalogu obiektów budowlanych, który co oczywiste, nie może obejmować wszystkich określeń znanych w języku polskim dla tego rodzaju obiektów i nie jest katalogiem zamkniętym, należy zaliczyć także stoisko handlowe (stragan), który mógłby zostać zlokalizowany w określonym przez skarżącego pasie drogowym ul. [...]w [...]. Sąd rozpoznając sprawę zwrócił uwagę na zaniechanie organu polegające na nie wyjaśnieniu skarżącemu w trakcie formułowania wezwania z dnia [...]r. jaka forma (konstrukcja) stoiska handlowego jest możliwa do zaakceptowania i usytuowania w miejscach wskazanym we wniosku, co prawdopodobnie legło u podstaw zaistnienia sporu w sprawie. Jak wynika ze stanowiska R. R. prezentowanego w skardze, przez określenie stoiska handlowego (straganu) skarżący rozumiał bowiem stoły, których określoną liczbę miał zamiar umieścić w pasie drogowym ul. [...]. Tym niemniej, wobec treści art. 149 p.p.s.a., wedle którego Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że nie wystąpiły podstaw do uznania bezczynności organu w sprawie. Organ miał prawo pozostawić wniosek R. R. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie ma skutku orzeczenia merytorycznego, co umożliwia stronie ponowne zainicjowanie postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.